琉球群岛的地理位置使其战略意义十分突出。钓鱼岛争端经久难解，与「冷战」时期形成的「第一岛链」不无关系，其中链上一环就是琉球群岛。对中国实现「海洋强国」的长期目标而言，琉球具有重要的政治、军事和战略意义。在钓鱼岛主权归属「论战」中，日本政府长期强调琉球与钓鱼岛间的「关联」。日本政府声称：钓鱼岛历史上始终是日本领土「南西诸岛」一部分，从法律意义上确认日本领土的战后条约是1951年《旧金山和约》，钓鱼岛不但没有被包括在该条约第2条日本放弃的领土内，而且依据第3条该列屿作为「南西诸岛」组成部分由美国进行施政。此后在1971年《日本国与美利坚合众国关于琉球诸岛及大东诸岛的协定》（以下简称《琉球移交协定》1）中，钓鱼岛被包含在把「施政权」归还给日本的区域内。日本主张钓鱼岛的行政编制隶属琉球，琉球是日本的领土，因此钓鱼岛主权归属日本，依据为《旧金山和约》第3条规定由美国托管琉球、美国把琉球「施政权」移交给日本的安排。随着舆论对钓鱼岛争端的关注，我国民间不仅有「还我琉球」的呼声，学界还出现「琉球地位未定」的观点，然而相关研究对日本钓鱼岛「主权主张」中琉球因素的关注相对较少。然而，中外文献对二战后琉球领土地位的学理定性差异较大。海峡两岸学者关于琉球的研究，多将二战后到20世纪70年代美日签订《琉球移交协定》时期的琉球定性为「托管」，仅有个别学者将战后琉球定性为美国的「战略控制」或「军事占领」。相反，国外文献较少将琉球定性为托管，例如Robert D. Eldridge、B. J. George的研究一方面表明，琉球或由联合国托管，或「返还」日本都曾是旧金山和会讨论的方案，美国出于冷战需要绕开联合国单独占领琉球。Robert D. Eldridge、Gavan McCormack、Glenn Davis、Nicholas Evan Sarantakes等人的研究中，对二战后的琉球用「占领」、「军事占领」、「行政管理」等提法。日本学者涉及二战后冲绳问题的论着也常用「统治」、「领有」的说法。二战后琉球地位中外文献的巨大差异，让人产生以下疑问：二战后琉球地位的学理定性存在差异的原因何在？中国学者所主张的战后琉球托管是否为「伪命题」？基于《旧金山和约》的琉球地位应如何定性？「琉球地位未定论」是否有国际法依据？围绕以上问题，本文拟从国际法和国际关系史多学科角度，结合外交档案分析二战后的琉球地位，为我国东亚领土争端的战略决策提供参考。

一、《旧金山和约》与琉球托管

学界对二战后琉球托管地位的定性，始于开罗会议罗斯福与蒋介石的谈话，而中外学者对琉球地位认知的差异，根源在于《旧金山和约》第3条的「琉球托管」条款。本章侧重对《旧金山和约》涉琉球托管的条款进行条约法分析，以探寻旧金山和会期间国际社会对战后琉球地位的讨论与安排。

（一）联合国托管制度与战后的琉球安排

1943年11月23日中美英三国首脑开罗会议期间，蒋介石和罗斯福会晤时讨论了军事合作、战后领土安排等议题。罗斯福主动提及琉球问题，并数次询问中国是否要求该群岛。蒋介石称「同意与美国共同占领琉球，并愿最终在一个国际组织（即后来的联合国）的托管下，与美国共同管理（该地）」，并表示「琉球与台湾在中国历史上地位不同。琉球为一王国，其地位与朝鲜相等」。1944年1月第36次太平洋战争委员会会议上，罗斯福再次提到琉球问题，并称史达林熟悉琉球群岛的历史、赞同琉球群岛应归还中国。最终，中国对琉球的主张虽没有列入1944年12月1日《开罗宣言》，美国外交档案馆保留的共同声明的美方草稿（初稿与修订稿）和英方草稿并没有提及琉球。不过，这几份文件不仅提到将日本在太平洋所占据的岛屿剥离，还提及把日本占领的台湾、满洲等归还中国。

联合国托管2是参照国际联盟时期的委任统治制度建立的。根据《联合国宪章》，适用托管制度的领土包括：依据《国联盟约》属于国联时期「委任统治」的领土；二战后从战败国割离的领土；负有管理责任的国家自愿置于托管制度的其他领土。在中华人民共和国联合国合法席位恢复前，台湾当局是联合国托管理事会的成员。二战后被纳入托管体制的托管领土及协议的顺序如下：1946年12月，第一届联大首先批准8个原国联时期的委任统治领土的托管协定；1947年，有关太平洋岛屿的托管协定也被安理会批准，该区域为原国联时期日本委任统治领土，现列入「战略防区」；1947年和1950年，联大通过瑙鲁和索马里的托管协定。三类托管地中，由美国托管的太平洋群岛是日本受国联委托管理的原委任统治地，1944年太平洋战争期间曾被美军攻占。

在对待琉球群岛和作为日本「前委任统治领土」的太平洋岛屿问题上，联合国在领土安排的适用范围和法律依据方面存在不同。1947年4月2日安理会「第318号决议」将国联时期根据《国联盟约》第22条由日本实施委任统治的太平洋岛屿（即马里亚纳群岛、加罗林群岛和马绍尔群岛）列为「战略防区」，由美国托管。同日，安理会还通过另一份《日本前委任统治岛屿的托管协议》，将上述太平洋岛屿交由美国托管。《旧金山和约》第2章「领土」第2 条规定，「日本放弃与国际联盟委任统治制度有关之一切权利、权利根据与要求，并接受1947年4月2日安全理事会将托管制度推行于从前委任日本统治的太平洋各岛屿之措施」，指向的就是安理会的「第318号决议」，第3条则对琉球群岛另行处理。但我国学界仍存在对二战后太平洋岛屿托管及其法律依据的误解和误读，主要表现为：（1）误将琉球群岛纳入日本前委任统治地的太平洋岛屿范围中；（2）误将安理会「第318号决议」或《日本前委任统治岛屿的托管协议》当作美国对琉球进行托管的「法律依据」。但无论是安理会「第318号决议」还是《日本前委任统治岛屿的托管协议》都不涉及琉球群岛，即使在《旧金山和约》里，对琉球群岛和日本「前委任统治领土」的太平洋岛屿也都区别对待，并规定在不同的条款中。

（二）《旧金山和约》「领土条款」的条约法解读

1951年9月8日，包括日本在内49个国家代表在美国旧金山歌剧院签署《旧金山和约》3，和约于1952年4月28日生效，最终缔约国为46个国家。关于该和约的条约效力，我国多数学者主张该和约对中国而言是无效条约，对中国没有法律约束力。这些观点又分为日本对华负有战争赔偿义务等角度的「对华无法律效力说」、从反法西斯联盟「不单独媾和」和「同盟国一致」角度的「非法无效说」、从强行法和和约缔约缺陷角度的「绝对无效说」以及「部分无效说」。关于《旧金山和约》的效力问题，其实还可细分为《旧金山和约》是否有缔约瑕疵？《旧金山和约》对未缔约的第三方的法律效力如何？

在美英主导的旧金山和会中，以对日「和约」形式签订的《旧金山和约》在缔约权和缔约方等方面存在瑕疵。1941年《对德作战采取联合行动的协定》第2条和1942年《联合国家宣言》第2条都有反法西斯同盟国「不与敌人缔结单独停战协定或和约」的规定；1943年中美英苏《四国关于普遍安全的宣言》中也宣布，涉及敌方包括投降等事项时「采取共同行动」。从缔约方看，反法西斯同盟国中，对日战争中牺牲最大的中国被排除在外，前苏联也因其对和约条款的意见不被采纳等因素没有签约。从缔约过程和缔约方看，《旧金山和约》违反了「盟国一致原则」和「不单独媾和」的反法西斯同盟两大约定。

根据「条约对第三方既无损也无益」的条约法原则，中国主张《旧金山和约》对己无效，具有切实的国际法依据。根据《维也纳条约法公约》4第34条「关于第三国之通则」，未经第三国同意，条约不得为该国创设义务或权利。中国不是《旧金山和约》缔约方，不受该和约的约束，中国自然无需遵守《旧金山和约》中为中国创设义务的条款。5但《旧金山和约》中为中国「规定权利」的条款，中国可否援引？结合《维也纳条约法公约》第36条6，即使《旧金山和约》有为中国「规定权利」的条款，因中国1951年9月18日声明7对和约明确表示反对，因此原则上难以援引。

我国没有缔结《旧金山和约》，是和约「第三方」（third party），自然可以主张条约对己无效。但是《旧金山和约》在40多个缔约国间仍具有条约效力。纵观亚洲领土格局，东北亚除日本是和约缔约方外，与日本存在岛屿争端的俄罗斯和韩国都不是缔约方；在南海，与中国存在岛屿争端的菲律宾和越南都是和约的缔约方。《旧金山和约》规定，凡因当事方对条约的意见引起「关于条约解释和执行的争端」，如不能通过特别求偿法庭或其他方式解决，则「应由国际法院解决」。今后如日、菲、越等国提起涉领土争端的诉讼或仲裁时，理论上不能排除国际争端解决机构对《旧金山和约》条文适用和解释的可能，这将会直接或间接的触及我国的领土与岛礁利益。结合《旧金山和约》的「和约草案」，研究涉「领土」条款的缔约背景和条约解释，对维护我国领土权益意义重大。

《旧金山和约》第2章的标题为「领土」，其中第2条涉及我国台湾、澎湖列岛和南海诸岛。第3条则对二战后琉球领土的处置和琉球托管问题做出安排。8第3条的「南西诸岛」、「北纬29º以南」、「以美国为唯一管理当局」等关键条约用语均有过重大改动，这些用语不仅对战后琉球群岛的领土安排有直接影响，还间接牵涉钓鱼岛问题：

第一，第3条采用「南西诸岛」而非「琉球群岛」的用语。《旧金山和约》不用「琉球群岛」而用「南西诸岛」，隐含了日本政府的政治意图。「南西诸岛」9中的「Shoto」是日文的英译，意思是「岛链」（chain of islands）。日本窃踞钓鱼岛及其附属岛屿后「南西诸岛」才出现在日本的地图中。1941年「大西洋会议」到1945年间，美国国务院讨论和研究琉球问题的文件和会议都采用Liuchiu（Liuqiu）这一中国发音。1945年后，美国国务院才将琉球（Liuchiu／Liuqiu）的汉语发音改为日语发音「Ryukyu」。此后美军设在琉球的最高管理机构采用「United States Civil Administration of the Ryukyu Islands」（琉球群岛美国民政府，以下简称「USCAR」或「美国民政府」）而非「冲绳」的称谓。1950年4月4日，日本政府建议将「北纬29º以南的『琉球群岛』」改为「北纬29º以南的『南西诸岛』」，理由是「北纬29º以南包括奄美群岛，但此群岛不属于琉球群岛，修改目的是为避免误会而采取的一种措施」。日本的要求，即使是美方也认为目的是消除「琉球群岛」这一国际公认称谓的影响，尤其要避免《旧金山和约》第3条条约用语受到中国发音的影响。

第二，第3条改「677号指令」的「北纬30º以南」为「北纬29º以南」。1946年1-2月，盟军最高司令部第「677号指令」等指令和文件表明：盟军将奄美、琉球、宫古、八重山等从日本本土分离；停止日本政府对被分离领土的政治、行政权力；琉球群岛以「北纬30度」为界分「日本区域」和「琉球区域」。《开罗宣言》表明，反法西斯盟国对日作战的目的是制止并惩罚日本侵略，将「北纬30º以南」领土从日本本土剥离作为惩罚日本的一部分。这些主旨，在《旧金山和约》签订前的多份美国外交文件中也有系统体现。第3条「北纬29º」的纬度范围多次变更，表明条约起草者对日本领土和「置于托管」的琉球群岛范围的认识与反复。以「北纬30º」为界，是因为「北纬30º」以北历史上是日本九州鹿儿岛县（即1609年入侵琉球王国的萨摩藩）的一部分，并非古琉球王国的范围；而「北纬29º」线位于吐噶喇列岛和奄美诸岛之间。以「北纬29º」线为界，产生的状态是种子岛和屋久岛归还鹿儿岛县，而吐噶喇列岛以南的和奄美诸岛再往南的区域（琉球本岛、宫古岛、八重山群岛）被美国以托管的名义占领。《旧金山和约》第3条改变了「第667号指令」以「北纬30º」为界对日本领土进行分离的规定，把日本「领土界限」变为以「北纬29º」为界。但综合《旧金山和约》及「和约草案」等文件不难看出：其一，不仅《旧金山和约》最终文本没有出现「钓鱼岛」（汉语或日语）字眼，而且起草者在「领土」条款的草拟过程中，都没有对钓鱼岛归属做出倾向于中国或是日本的规定；其二《旧金山和约》第2章第3条以「北纬29º」为界作为日本领土的分界线，美国作为唯一施政国对「北纬29º」以南的琉球群岛进行托管，而具体的托管地界在法律上仍未明确，为美国此后单方面用地理座标将钓鱼岛划入琉球「管辖范围」埋下伏笔。然而，即使按日方「钓鱼岛属于冲绳县八重山」的逻辑，根据《旧金山和约》第3条，日本此时已然放弃「北纬29º」以南的琉球群岛的「权利和权利要求」，对钓鱼岛的「主权」又从何谈起？

第三，第3条琉球「托管方」等相关用语。《旧金山和约》第3条最终用了将琉球置于联合国托管、「以美国为唯一管理当局」的用语。从开罗会议到《旧金山和约》期间，对中国可能收回或共同托管琉球的要求，以及日本共同管理琉球的诉求，美国都曾做出预案。1943年开罗会议前，美国国务院领土委员会下设「博顿远东小组」的「琉球群岛」（T－343）文件提及战后对琉球的几种安排：中国占领琉球、国际管理琉球，以及日本占领琉球。但文件认为中国主张琉球为自己领土的依据并不充分，因为岛民已大部分被日本同化，琉球群岛的文化、行政和经济已跟日本本土紧密相连。对日本作为「共同施政方」的诉求，美英1951年8月「旧金山和约共同草案」在「管理当局」前插入「唯一」一词，最终予以拒绝。1950年9月《对日媾和条约七原则》10是美国提交联合国讨论的官方文件，其中对琉球托管的处理为「将琉球群岛及小笠原群岛交与联合国托管，并以美国为管理当局」。从缔约文本看，美国被列为对琉球实施托管的唯一托管方，并写入第3条的正式文本，且将「琉球置于联合国托管之下」的安排是明确的。

（三）二战后琉球定性的应然维度：潜在的托管领土

1950－1951年美英的「和约草案」和同时期其他国家的意见表明，对日和约谈判是法律与政治的博弈。《旧金山和约》最终既没有载入英国要求和美国1950年前多份草案包含的「日本放弃琉球主权」条款，也没有纳入前苏联「日本保留琉球主权」的内容，甚至不涉及印度代表「讨论今后将琉球返还日本」的条款。实际上，「领土条款」中「将琉球置于联合国托管之下，以美国为唯一托管当局」的核心内容却始终包括在美英的和约草案中，并得到最终文本的确认。

从条约解释看，《旧金山和约》「领土」条款的缔约准备文件、「和约草案」等文件印证了第2章「领土」条款中第3条的法律考量，即托管的约定并非只是政治考虑，而是置于《联合国宪章》规定的具有明确约束力的「联合国托管制度」之下的安排。如果既约定将琉球置于联合国托管，又约定将琉球主权归还日本，正如英国指出的，必将造成「法律的障碍与混乱」。美国1950年前的草案和英国的前期草案，都在规定「联合国托管」的同时，以日本放弃对琉球的主权作为前提条件。这就证明，要在符合国际法的情况下实现第3条将琉球置于「联合国托管」的目的，就不能让日本保留主权。鉴于《旧金山和约》「琉球托管」条款隐含的法律隐患，1950年5月开始主管对日媾和谈判的美国国务卿杜勒斯不得不借用「剩余主权」，对《旧金山和约》涉琉球条款予以「解读」。但即使援引「剩余主权论」，也难以破解美国20世纪70年代擅自将琉球「返还」给日本的「国际法悖论」（在第三部分详述）。

两岸学者「二战结束至1972年美国对琉球实施的是托管」的观点，有其合理之处，但严谨性欠缺。「琉球托管说」的合理性在于，美国对琉球群岛的战后安排，先有开罗会议「中美共管」的口头动议，后有《旧金山和约》由美国单独实施托管的规定予以条约落实。但「琉球托管」的观点值得推敲：其一，除了《旧金山和约》第3条的「条约依据」，二战后美国对琉球群岛的占领和管理行为，既无托管协议又不曾提交联合国托管体系予以运作和监督；其二《旧金山和约》第3条第2句的表述为 「在提出此种建议，并对此种建议采取肯定措施以前，美国将有权对此等岛屿之领土及其居民，包括其领海，行使一切及任何行政、立法与司法权力」。这样模糊表述传递的资讯似乎为，对琉球是否做出托管的决定权在美国手中，即使美国绕开联合国，不做出琉球托管的建议，也无可厚非。这也就是国外研究把二战后美国对琉球的处置用「占领」、「行政管理」、「战略控制」等表述的原因。

对二战后琉球领土地位的定性，源于《旧金山和约》但不囿于《旧金山和约》，而应综合二战前后国际社会对琉球问题的认知和初始条约安排，以及美日、中美间琉球问题的交涉予以定位。以条约「通常含义」解读《旧金山和约》第3条的话，缔约国当时对战后琉球的安排应是：将琉球作为托管领土，经联合国批准并置于联合国托管制度之下，由美国作为唯一管理当局。在托管程序开始以及完成之前，琉球由美国实施行政管理。一旦完成联合国托管程序，琉球将正式成为托管领土，即琉球是「潜在的托管领土」。将二战结束至1972年所谓「琉球返还」期间的琉球定性为「潜在的托管领土」不仅符合历史事实，也得到包括《旧金山和约》在内的条约和「和约草案」等国际法律文件的佐证，从历史和法律看都是「应然性质的领土安排」。