一、 前言

琉球群岛介于日本与台湾之间，不但是围困中国的「第一岛炼」的重要组成部分，也是日本向南侵略台湾的必经之路。早在1879年日本并吞琉球之际，在中日之间调解「球案」的美国前总统格兰特（U. S. Grant）就曾对日本明言：「日本若占领琉球，则势有延及台湾之虞」，而「日本─琉球─台湾」将对「中国构成一条包围线」，从而「切断了中国出太平洋的通路」。（张启雄，1989：496）在抗战胜利前不久，著名地理学家胡焕庸亦指出：「台湾琉球之必需收复，⋯在其对于我国之军事形势。⋯台湾琉球，一日不能收复，则我海上活动，一日不能越出黄海东海范围之外；台湾琉球，有如我国海上之外篱，南向而下南洋，必须经过台湾海峡，东向而出太平洋，必须经过琉球群岛；未有外户操之于人，而能立国于地球上者！」（胡焕庸，1945：64-65）战后胡又在国民政府于1947年9月举行的「对日合约审议委员会谈话会」上提出：「中国若不收回琉球就不能成为太平洋国家。琉球若给日本拿去，台湾就危险了。」（石源华，1994：662）因此，琉球对于中国而言，不但是进出太平洋的门户，也是守护台湾的前线。作为日本对外扩张最大的受害者，中国人不可能无视于惨痛的历史教训。

然而，蒋介石在1943年11月的开罗会议上并未争取战后琉球复归中国。但这并不表示他不关心琉球的未来。在蒋介石赴会前，国防委员会参事室为其准备的会谈方案中即包括：「琉球群岛应划归国际管理，或划为非武装区域」。（梁敬錞，1973：53）可见蒋对琉球的立场是：不能让日本再度利用琉球作为对外扩张的工具，因此琉球至少应非军事化，否则绝不可再让日本领有。

1943年中美英三国发布的《开罗宣言》与1945年《波茨坦公告》，都明确规定日本的领土范围由盟国决定，故美国擅自将琉球交给日本不仅违反了国际法，更侵犯琉球人民自决的权利，使琉球至今仍陷于美日双重殖民的苦痛中。

可是，国民党无论在抗战期间或战后的内战中都依赖美国支持，败退来台后更在军事、外交、经济上高度依赖美国，因此实际上从来无法阻止美国对琉球所做的任何处置──从最初的占领、再军事化，直到最后分段「返还」日本。但国民党毕竟一直坚守「琉球主权不属于日本」这个政策底线，直到1972年5月15日「冲绳返还」以后。从今天东亚的局势回望历史，这个立场无疑是符合中国国家利益的。

2000年陈水扁当政后，由于其亲日的台独立场，才悄悄地借由变更驻外单位名称与隶属关系而在事实上承认了琉球属日，但仍未发表任何改变对琉球政策的公开声明。马英九在2008年上台后，并没有取消陈水扁「事实承认」的作法，但也未重申（或改变）国民党先前对琉球地位的法理立场。因此，直到国民党今年再度失去政权，台湾对琉球政策只在事实上承认了琉球属于日本，但在法理上并未做出任何澄清，而仍然维持模糊的「琉球地位未定论」立场。

我们可以预见：在蔡英文上台以后，台湾势将急遽靠向日本，有可能正式承认琉球主权归日。为了保住中国人对琉球未来的发言权，大陆应及时承接「琉球地位未定论」。

二、 战后国民党对琉球政策的形成

蒋介石视「反共」为第一优先，这是理解他领导下的国民党各种内外政策的关键。罗斯福在开罗会议上再三询问蒋：中国是否欲得琉球？蒋皆答称「愿将琉球先由中美占领，再按国际托管办法，交由中美共同管理」。（梁敬錞，1973：112）蒋如此回应，固然有遵守《大西洋宪章》不寻求扩张领土的考量，但更重要的应是他始终以战后国共内战为优先考量，不愿「浪费」国民党兵力在其他地方。甚至在抗战胜利后，台湾刚刚光复而尚未完全安定，蒋就迫不及待地将派来接收台湾的国军主力又调回大陆，以致于1947年「二．二八事件」一发不可收拾，最后还是不得不派兵平乱，造成至今仍无法愈合的社会裂痕。

但是，国民党对琉球并非毫不重视。根据《开罗宣言》，琉球应属于「其他日本以武力或贪欲所攫取之土地，亦务将日本驱逐出境」的范围。再依据《波茨坦公告》，「开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。」因此，虽然这两份文件都没有直接提到琉球的未来走向，但至少可以确定：琉球不应继续属于日本。如果占领琉球的美国要把琉球「还给」日本，使日本的主权扩大到四岛以外，就必须经过其他战时同盟国首肯，不能片面为之，否则便是违反了《波茨坦公告》。这两份文件就是国民党战后琉球政策的基本立场。

因此，在战后初期，驻日盟军总司令部（General Headquarters）将日本境内的「外国人」分为五类，其中第五类即朝鲜人、台湾人、琉球人。（阿部由理香，2010：404）可见琉球人与朝鲜人、台湾人同被视为被日本殖民者，而不同于日本人。同样的，在光复初期的台湾，国民政府也将琉球人（即日据时期的「冲绳县民」）及朝鲜人从日本人中区隔开来，分别称为「琉侨」及「韩侨」。这种区隔，并非仅基于遣返工作的需要（遣返目的地不同），而是基于「琉球主权不属于日本」的认知。（何义麟，2008：133、136）

战后初期的国民党忙于内战、内争，连如何处置日本都无力介入，琉球问题更是鞭长莫及。由于美国以强势军力攻下并占领琉球，高度依赖美国的国民党除了坚持「琉球不属于日本」外，对其最终主权谁属、应如何确定，都提不出明确主张。最终，却是由部分琉球人推动国民党而使其形成了对琉球的政策。

经历过冲绳战役的磨难，琉球沦入美国军事统治之下。当时日本也在美军占领之下，而且琉球人不久前才在战争中被日本当作对抗美军的牺牲品，对于日本难有好感。从当时琉球人的眼光看来，欲摆脱美军的军事占领，唯一选项似乎就是回归中国。并且，这样也可以摆脱战败国国民的地位。因此，战后初期琉球人追求自决的运动首先表现于由琉侨领袖喜有名嗣正（汉名蔡璋）领导的、以复归中国为目标的「琉球革命同志会」。琉球革命同志会的主张及活动，使国民党突然有了介入琉球问题的方法，并使得《波茨坦公告》赋予中国的对「吾人所决定其他小岛」（包括琉球）的发言权增加了现实的份量。

受到蔡璋等人的热忱鼓舞，蒋介石于1948年6月15日指示国民党秘书长吴铁城：「据密报称琉球原属我国领土，现虽美军管治，人民均甚内向，拟请秘书长运用琉球革命同志会人员秘密组织掌握琉球政权，冀于将来（对日）和会时琉民能以投票方式归我统治，或由琉球地方政府自动内向，以保持我在太平洋之锁钥。」（何义麟，2008：143）琉球革命同志会的主动归附，使得国民党在来台前后确立了藉「琉球法律地位未定论」而支持琉球人自决，最终回归中国。自此，「琉球地位未定，中国有权过问」就成为国民党对琉球政策的内容，而其最终目标最高是「琉球回归中国」，最低的底线则是「琉球不属于日本」。

三、 国民党来台后的对琉球政策

国民党在战后不久虽已确定「琉球法律地位未定」的基本立场，但在1951年9月8日48个国家的代表签署《旧金山对日和约》时，中国国共双方都被排除在外，以致只能坐视美日安排在保留日本对琉球「剩余主权」的名义下由美国托管琉球。国民党当时连自身安危都有赖美国支持，并且深惧日本不愿意与台方谈判签署中日和约，因此除了秘密支持蔡璋的运动外，只能将琉球问题视为「美日之间」的事务，对之不置可否。

但是，1953年8月，美国表示愿将奄美群岛交还日本。此时国民党若再不发声，等于接受美日炮制的「剩余主权」论，将无法反对琉球最终「复归」日本。于是，国民党改变原来的消极态度，首度将其对琉球问题的立场公开宣示。11月24日，台湾外交部交给驻台美国大使馆一份备忘录，其中首先表示「剩余主权」之说抵触了波茨坦公告（日本主权限于四岛），因此不能接受；台湾也反对美国将奄美大岛「交还」日本，以防美国未来可能将琉球群岛分段交还日方；接着再明确提出琉球人民有自决权，并表示中方对于琉球的最后处置，「有发表其意见之权利与责任」，如未经与中方事前磋商，将不接受任何解决方案。

当时国民党或许为了表示对琉球问题的强硬介入态度，在1950年代初期重印的蒋介石之《中国之命运》中，出现了以下文字：「琉球、台湾、澎湖⋯无一处不是保卫民族生存的要塞。这些地方的割裂，即为中国国防的撤除。」 这是蒋介石对「收复琉球」最鲜明的一次表态。

1956年琉球发生美军用地纠纷，美国让日本介入以缓和琉球舆论。由于美日交涉中暗示琉球为日本领土之一部分，同年10月9日台湾外交部送交美日两国备忘录提出抗议，重申台湾当局在1951年同意美方托管琉球，只是对琉球放弃有领土权的主张，但日本对琉球没有任何的权利，至于琉球的未来应由其居民决定，最终走向自治独立。此次，国民党明确提出支持琉球自决独立的主张。

1969年11月21日，美、日发表联合公报，宣布美国于 1972 年前将琉球之「施政权」交还日本。11月22日，台湾外交部发言人立即回应，认为美日联合公报「对于琉球群岛之未来地位问题，未经应循之程序遽予决定，引为遗憾。」此处之「应循之程序」即根据开罗及波茨坦两宣言，应由主要盟国协议而决定。当时美国在尼克森就任总统后，正在调整其对华政策，使国民党产生危机感，也许这是此一声明措辞较为软弱的原因。

但是，1971年6月17日，美日签订琉球归还协定，拟于翌年将琉球群岛连同钓鱼岛交还日本。这时，尽管台湾当局在联合国的代表权已岌岌可危（后来于10月25日代表权易手），国民党仍决定要强硬抗议。6月11日，台湾外交部发表声明，首先重申琉球之未来地位应由主要盟国决定，中方有权参加该项协商，因此对美国片面决定将琉球交还日本表示不满；其次，钓鱼台列屿是中国领土之一部份，对美国将该列屿与琉球一并交予日本，表示坚决反对。但是，这次的强硬姿态一方面完全无法阻挡美日的私相授受，更重要的是岛内掀起的保钓运动激化了民族主义情绪，反而威胁到「反共优先」的国民党政权之正当性，于是国民党对琉球（及钓鱼台）问题的态度随即软化。（张钧凯，2012）当1972年5月15日美国将琉球（连同钓鱼岛）「交还」日本前夕，台湾外交部于5月9日再度发表声明，对于美国未经「应循之协商程序，片面将琉球交付日本」一事，又回到仅仅表示「遗憾」的软弱立场。

综上所述，从1953至1972 年，国民党当局发布过五项文件（备忘录、谈话、声明），虽然姿态有强有弱，但基本立场一致：琉球地位未定（不属于日本），中国有权过问。基于此一立场，直到2000年民进党第一次上台以前，台湾在琉球与日本两地各设代表机构，互不隶属。（待续）