生物安全关乎一个民族的生存、一个国家的稳定和整个人类社会的发展，也对地区安全乃至全球战略平衡有着深远影响。面对生物武器威胁、生物恐怖主义、大规模传染病等相互交织的多样化挑战，各国日益成为生物安全领域休戚与共的命运共同体。在生物科技、生物产业迅猛发展的时代背景下，2016年11月在瑞士日内瓦召开了《禁止生物武器公约》第八次审议大会（简称《公约》八审会），各缔约国围绕生物科技发展、国际合作、国家履约与应对违约国际援助四大议题，集中探讨了国际生物安全治理面临的重大问题。通过对各缔约国递交的工作文件以及各方会议进程讨论的分析研判，可厘清当前国际生物安全的基本态势，结合我国当前履约过程中所面对的现实困境，从军控履约、管理体制机制和法律制度等方面为中国未来履约进程提供对策建议。
国际生物安全的焦点
一、生命科学两用性研究
近年来，西方集团高度关注以基因编辑（gene editing）和基因驱动（gene drive）、病原体遗传修饰、合成生物等新型两用生物技术为代表的两用性研究（dual use research）。美、英、德等发达国家藉《公约》审议会先后强调，新型生物技术的两用性大大加剧了大规模疫情、生物恐怖主义的现实威胁。其中，美国已明确合成生物（biological synthesis）技术已将传统意义上的生物武器攻击范围扩大至包括「损毁橡胶和金属零件、降解燃料、食物及设备」等非生命物质；基因工程（gene engineering）技术对微生物的改造同样可被用于加速腐蚀橡胶和金属零件、降解燃料或食物补给、破坏仪器设备等军事攻击；基因驱动技术可导致「生物制剂与毒素的传播方式」从当前的「活性载体」扩展到以「奈米」为代表的非活性载体；基因编辑技术可被用于修改或培育新的病原体和毒素，也可直接对人类、动植物的关键RNA功能进行破坏，从而制造出具有攻击性的「基因武器」1。
近五年来，美英两国已先后出台多部针对生命科学两用性研究的不同层级政策法规，包括：2012年美国国家生物安全科学咨询委员会（National Science Advisory Board for Biosecurity，NSABB）发布《美国政府生命科学两用性研究监管政策》2；做为政策补充，白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）于次年发布了《美国政府生命科学两用性研究机构监管政策》，以加强联邦资助生命科学研究监管，确保识别两用性研究并制定风险降低措施3；2014年NSABB对高致病性禽流感H5N1、严重急性呼吸综合症（severe acute respiratory syndrome，SARS）、中东呼吸综合症（Middle East respiratory syndrome，MERS）病毒的功能性获取研究（gain of function）叫停，要求所有独立的研究机构和联邦政府科研机构自2015年9月24日起都必须严格遵守《生物安保和生物技术两用性研究的关注》（Dual Use Research of Concern，DURC）的规定，并建立专门的实体审查机构（Institutional Review Entity，IRE）；2015年10月实施了《美国政府对生命科学两用性研究关注的制度性监管政策》。英国健康与安全委员会（Health and Safety Executive，HSE）也于2014年完成了《生物基因修饰（含使用）规定》的重新修订。2016年2月美国国家情报局局长詹姆斯．克莱珀（James Clapper）在向美国参议院的报告中明确了CRISPR（Clustered Regularly Interspaced Short Palindromic Repeats）为代表的基因工程技术可被用于制造基因武器，具有极大的两用性风险，美国国防部已将生物编辑技术列为大规模杀伤性武器4。美国白宫正在启动政府研究机构内部针对基因驱动技术的生物实验室风险监管评估，并于2016年12月由美国国家科学技术委员会总统行政办公室发布了最新一期的《国土生物防御科技能力报告》，特别提出了多项针对两用性研究带来生物威胁的应对措施。
二、非国家行为体
潜在的生物武器扩散者并不限于有野心的国家，还包括诸如民族分裂分子、犯罪组织、恐怖或邪教组织以及其他破坏分子等非国家行为体（Non-state actors）。近年来肯亚、摩洛哥相继挫败了多起生物恐怖主义活动，英国最高法院对黑市贩卖蓖麻毒素行为提起了刑事诉讼，以及美国近十年超过15起涉及生物武器刑事案件，无不说明随着恐怖主义在全球范围的蔓延，恐怖主义与生物武器结合的风险加大，生物武器逐渐从以往国家间扩散向非国家行为体间扩散转变5。世界各国对非国家行为体进行生物恐怖主义活动越发担忧，特别针对《公约》第3条关于生物武器限制主体的认定，缔约国广泛支持在现有「任何国家、国家集团或国际组织」的基础之上，加入「非国家行为体」的明确表述。
随着两用生物技术的门槛日益降低，西方国家普遍认为以生物骇客（biohacker）为代表的非国家行为体已成为生物恐怖威胁的主要来源6，「生物骇客」所带来的生物技术爆炸将遵循20世纪70年代积体电路每18个月翻倍增长的「摩尔定律」（Moore's Law），且呈专业化和网路化态势快速增长7。与国家组织相比，这类非国家行为体更加隐秘，研究自由度更大且难以被监管，业已具有基因编辑操作平台等典型两用技术的应用能力，并已成为美国除尖端学术机构、企业、政府研究机构、独立实验室之外第五大生物类研究组织8。
三、履约核查机制
核查机制是保障生物军备控制和裁军条约得以履行的重要手段。由于接受核查是缔约国承诺遵守的法律义务，且具有一定的强制性，导致核查机制对维护和保障国际法律秩序和国际和平与安全至关重要，但同时其具体建立和执行也属于政治问题9。为防止核查机制被滥用，任何核查都必须基于条约的规定，不应超出国际法所许可的范围，不能成为干涉其他国家内政、损害他国主权及合法利益的借口。因此，核查机制的推进始终是《公约》历届审议大会各方争论和博弈的焦点问题。
当前，以美、英为首的西方国家意图通过「同行评议」机制主导履约核查，并不断强化「秘书长调查机制」在《公约》中的作用和地位。「同行评议」机制是由发达国家提出的，由各缔约国相互派出生物专家，对他国履约状况进行核查的行为。一旦某缔约国拒绝他国所发起「同行评议」的提议，联合国秘书长将有权批准启动「秘书长调查机制」，强制允许第三方组织联合调查组进驻该国实施核查。从表面上看，「同行评议」机制是为了加强对各缔约国真实履约行为的监督；但从深层次上分析，由于世界范围内各国生物科技水平差距正在不断拉大，处于技术弱势的发展中国家根本无法派出实力对等的科技队伍对发达国家进行有效核查。因此，「同行评议」更多体现的是西方发达国家在生物科技与安全领域所实施的双重标准与歧视性做法。对于包括中国在内的发展中国家而言，推动现行《公约》框架下、由全体缔约国共同参与并组建的「生物医学机动单位」，并配合履约支持部门（或小组）（Implementation Support Union，ISU）建立科学家咨询委员会，更加符合发展中国家的利益。在这种复杂的博弈之下，《公约》拟在未来两年内建立起包括科学技术、国内履约、国际合作、应急反应与协助在内四个开放性工作组（Open-ended Working Groups，OEWG），中国的当务之急是遴选出一批在国际范围内被认可的生物领域专家，跻身该四个工作组中并拥有话语权和规则制定权。
我国生物安全的主要威胁
一、新发、突发传染病防控面临着全新的挑战
高致病性禽流感H5N1病毒、伊波拉病毒、MERS病毒等新突发传染病的爆发使我们深刻认识到，当前疫情传播速度呈明显加快趋势，动物病原体种属屏障频频被突破，对公共健康产生极为严重的危害。诸如病原遗传修饰技术通过对病原体进行理性或非理性的改造或重组，可迅速提升病原的感染能力、扩散能力、致死能力和逃逸能力，使无活力或无毒力的分子转化为有毒力的活性分子，在与药物发生反应后更具致命性，且新型生物技术的发展导致病原溯源的范围更宽、难度更大，生物防护和疾病控制的界线更加模糊。此外，2009年的甲型H1N1流感流行、2011年欧洲新型出血性大肠杆菌O104：H4疫情、2014年西非伊波拉病毒疫情爆发特点说明，由于经济全球化所造成的人员流动造成对疫情监控更加困难，大规模传染病的跨国流行正在加剧，加之我国在疫情监测、检测、诊断和管制等领域与发达国家相比能力仍显不足，在获取疫情监控领域所需材料、设备和技术方面尚存差距，我国公共卫生和人民健康面临着前所未有的威胁与挑战。
二、生物实验室安全形势严峻
近年来，美国生物安全实验室安全事件频发，包括2014年美国生物实验室对炭疽杆菌、天花病毒和禽流感病毒的操作失误、2015年美国国防实验室通过邮件转运活体炭疽杆菌事件、密歇根州弗林特地区水系统污染事件等，都为我国敲响了警钟。自2004年《国家高级别生物安全实验室建设规划》发布以来，我国虽已建成了高级别生物安全实验室体系的基本框架，但2010年东北农业大学实验室感染布鲁菌病等事件说明，我国生物实验室安全形势仍旧严峻。具体表现在：
（一）基层科研机构存在重视和执行落实程度不够，在菌毒种保藏、使用和监管等层面未严格按《可感染人类的高致病性病原微生物菌（毒）种或样本运输管理规定》实施，少数工作人员生物安全意识淡薄，实验室活动、设施和条件等未按《病原微生物实验室生物安全管理条例》执行等问题。
（二）我国高等级生物实验室的数量远落后于发达国家，美国现已建成15家BSL-4实验室，一千三百余家BSL-3实验室，其中数十家接近BSL-4防护能力，而我国目前只有中国科学院武汉BSL-4实验室一家。
（三）我国生物实验室安全法规更新与修订相对滞后，针对两用性研究的监管体系尚未形成，缺少管制生物剂清单登记、实验室生物安全事故应对和处置预案等保障制度，实验室生物安全防护的品质控制和全过程监管力度尚待提升。
三、生物技术谬用的潜在风险加大
我国生物技术谬用的潜在风险主要源自生物实验室和生物恐怖主义的故意或非故意谬用威胁。诸如基因编辑和重组技术已具有可通过简单的试剂盒操作对包括病原体、动植物乃至人类进行精准基因组改造，可使某一生物战剂的致病力更强，对环境抵抗力更大，对抗生素产生抗性，使原本有效的检测、治疗和预防措施失去作用，甚至可制造出新的致病微生物和毒素等两用性风险；合成生物学迅速发展促使人工合成生物病原体已不存在任何技术障碍，极有可能被生物恐怖主义用以合成新型致命病毒。随着人类基因组测序计划的完成以及对人类基因背景的认识，特别是基因技术可被用于修改或制造新的病原体和毒素，也可以直接对人类、动植物的关键RNA功能进行破坏，从而制造出具有特定人种攻击性的种族「基因武器」。可以这样说，生物技术领域的每一项突破性成果都可能被恐怖主义加以利用，给国家生物安全带来巨大威胁。特别是在我国加快生物科技追赶步伐的重要关头，我国所面临的生物技术谬用的潜在风险也在持续加大。
《禁止生物武器公约》履约困境
生物技术的迅猛发展、国际交流的日益频繁，以及受技术水平等多种客观条件的限制，我国做为《公约》重要的缔约国在履约过程中面临着几大突出困境，主要表现在以下方面。
一、生物科技发展和生物安全监管的统筹
统筹生物领域的发展与安全具有两层含义：首先，从国家生物安全战略的角度来看，既要考虑生命科学进展对人类健康、科学发展和社会进步带来的益处，又要关注其被用于有害目的而形成的潜在谬用风险以及可能给经济社会带来严重的恶果，是一套极为复杂的系统工程。特别是生物技术本身所存在的「双重用途」（dual use）特殊性使其难以严格按照「有益」或「有害」目的进行清晰划分。《公约》第一条以「和平用途」为目的的认定存在相当大的灰色地带，且其相互转换的速度极快、隐蔽性极强。另一方面，从国际军控履约的角度分析，生物技术的「双重用途」导致各缔约国对他国生物科技发展的意图难以研判，防御性和进攻性生物研发在加剧相互猜疑的同时，还迫使各缔约国基於潜在对手的能力不断加大自身研发投入，以预防潜在对手在生物技术和能力的不可预知性，进而形成国际间生物武器军备竞赛的恶性循环10。因此，对于我国而言，所面临的突出难点在于，既要统筹考虑生物科技安全与发展的两个属性，又需兼顾我国现实国情和国际生物安全治理的需要。
二、国际合作与生物防扩散的平衡
一直以来，国际合作与防扩散之争是发展中国家与发达国家的矛盾焦点。发展中国家期望通过国际合作得到更多的生物技术援助，缩小与发达国家的生物技术差距，并要求建立促进国际合作的专门机制；而西方国家担心对生物两用品和相关技术的交流和转让会加大扩散风险，而始终强调防扩散、消极对待国际合作。特别是当前扩散途径和方式已发生彻底变革，诸如CRISPR/Cas9基因组编辑等技术只需简易的设备、便捷的操作，在较短时间即可完成生物性状的重大改变，导致走私、携带病原微生物菌毒种和生物两用设备的隐蔽性更强。加之网路技术的普及导致对资讯的控制难度加大，两用生物技术的门槛降低导致以生物骇客为代表的非国家行为体日趋活跃，这都大大加剧了西方国家对于防扩散问题的担忧，进而导致其双重标准和歧视性做法大行其道。此外，本次审议大会美国专门提出对所谓「生物制剂与毒素的传播方式」进行修改的建议，特别强调了以「奈米」做为「非活性载体」的威胁，影射了生物防扩散未来的重点与难点，值得我国重点关注。
三、核查机制与履约监督的协调
核查是生物军控的核心所在，缺少有效核查机制严重制约着《公约》监控能力。当前近1/4缔约国尚未针对关于生产和制造生物武器形成国内立法，近1/3缔约国尚未形成关于生化武器出口管制的国内立法，能否实现有效核查对于国际生物军控而言至关重要。由于2001年美国在核查议定书谈判中的单方面退出，迫使在《公约》框架下只能依靠每年举行专家组会和缔约国会议对履约执行情况进行审查11。从目前形势来看，强制性核查机制涉及国家主权、安全等核心利益，以及科技、商业等敏感问题而难以形成共识；俄罗斯关于组建《公约》框架下「生物医学机动单位」以及建立科学家咨询委员会的倡议虽已基本得到了主要缔约国家的认可，但对于委员会组成专家的认定仍需较长时期的谈判与博弈。特别是如何在发展中国家内部形成统一，打消个别国家的担忧与疑虑，架设起跨越南北鸿沟的生物合作桥梁，努力协调二者之间的关系对我国而言将会成为艰巨的挑战。
此外，虽然当前《公约》第6条为怀疑他国未遵守《公约》提供了明确的控诉程式，但必须「能证实控诉成立的一切可能的证据」。现实问题在于，目前世界上只有少数西方国家有能力收集到这类证据。同时，我国一贯坚持对任何国家的调查启动应得到安理会的授权，而非西方国家推崇的「秘书长调查机制」。其重要原因在于，「秘书长调查机制」的启动门槛极低，且一旦做出展开调查的决定后，提供咨询的专家顾问，以及开展现场调查的资格专家的人选均是由秘书长从成员国提交名单中直接选择，我国在其中能够发挥作用和施加影响的余地不大。因此对于中国而言，未来应继续推动包括核查机制、具有法律约束力在内的公约议定书的谈判重启。
中国未来履约的对策建议
一、坚持和平发展生物科技与反对生物恐怖主义并重
在国家间生物科技竞争日趋白热化、生物技术南北鸿沟持续扩大的大背景下，我国应尽早从国家战略层面规划生物安全，整合国家力量，在总体国家安全观的指导下，坚持走中国特色的生物安全道路。我们必须明确，生物科技硬实力的不断增强，生物科学研究的创新与发展，是保障我国生物安全的前提，是维护世界和平的基础。以创新促安全，以发展保安全，就要加快生物科研的追赶步伐，持续加大科研投入，重视生物安全科技支撑能力建设；开展生物安全科技创新超前布局，在材料损毁因素（如橡胶、金属、水等）、活性或非活性载体等领域加快超前布局，紧跟世界生物安全领域最新科技进展，及早实现我国在生物技术领域的并跑与领跑。
同时，从当前国际生物军控领域各方焦点可看出，全球生物安全战略已逐步由传统的禁止生物武器扩展到防范生物恐怖主义、两用生物技术谬用等热点问题。国家相关部门对此要高度重视，既要鼓励生物科学研究的大胆创新，又要严防生物恐怖主义的孳生，将生物恐怖视为首要生物威胁。特别是要防范生物恐怖与传染病的结合，加大两用技术的监管力度，采取合理措施降低滥用可能，提升情报分析、研判能力，扩展预防、侦破与抓捕能力，以确保国家安全和社会稳定。
二、持续推动生物军控多边主义，争夺国际话语权和制度权
由于在2001年公约议定书谈判即将完成之时，美国单方面拒绝在议定书草案签字，使议定书谈判受到致命打击，导致《公约》在履约监控和核查机制方面十几年后仍处空白，成为国际大规模杀伤性武器防扩散体系中相对薄弱的一环，始终是生物军控领域的关注焦点之一。八审会显示，各方在重启议定书谈判问题上仍存在严重分歧，美国更加看重单边措施和西方集团内部对策，对多边合作态度消极；俄罗斯主张通过建立具有法律约束力的核查机制以加强《公约》有效性；德国、法国等欧盟国家原则上支持议定书谈判，但更加侧重通过建立信任措施的建立、支持秘书长调查机制以加强履约；不结盟国家则继续要求谈判全面加强《公约》、具有法律约束力的议定书。
对于我国而言，推动制订包括核查机制、具有法律约束力、旨在全面加强《公约》议定书的意义不仅在于公约本身的有效性，更体现着中国在国际组织中推进多边主义的力度和决心。中国应团结一切可以团结的力量，旗帜鲜明地支持通过公开透明的政府间谈判、确立全球适用的法律机制，最大程度地维护全体缔约国的共同利益。在这一过程中，我们应充分学习和借鉴西方国家的经验做法，组建一支由外交、军事、科技、法律等多领域专家组成的国际生物军控专业化团队，建立一批由我国主导的非政府组织和智囊机构，积极融入相关国际立法和协商对话之中，在国际生物军控领域持续发声，做好《公约》每年会间会、每五年审议大会的应对和准备，争夺这一领域的国际话语权和制度权，全力维护国家利益，树立负责任大国的良好国际形象。
三、抓紧制定和完善我国生物安全领域法律和政策
2016年1月22日，《科学》（Science）杂志对世界16个国家涉及人类基因编辑的生物安全政策法规进行统计，我国共有九份相关现行法律法规，仅次于德国的14条排名第二，高于美国的六条和英国的四条。但问题在于：《基因工程安全管理办法》（1993年）、《生物两用品及相关设备和技术出口管理条例》（2006年）、《病原微生物实验室生物安全管理条例》（2004年）、《可感染人类高致病性病原微生物菌（毒）种或样本运输管理规定》（2005年）等相关领域立法滞后性明显。2015、2016两年相继修订了《干细胞临床研究管理办法》《人类遗传资源管理条例》（送审稿）、《高级别生物安全实验室体系建设规划（2016-2025年）》主要集中于实验室生物安全和人类干细胞研究两个领域，尚未涉及对生物恐怖、生物防御、两用性研究等生物安全重要方向进行补充和完善，国家层面的生物安全战略性政策仍处于规划起草阶段。2015年12月通过的《中华人民共和国反恐怖主义法》特别针对传染病病原体的扩散、传播及事故上报进行了规定，但相关配套性法规仍未能建立。
建议结合我国自身国情，尽快更新和完善现有法律法规，在立法上采取相应的措施，降低生命科学与生物技术研究中两用性研究的风险，形成对生物恐怖和生物防御、传染病防控、实验室生物安全、菌种毒种保藏管理、生物操作技术管理等全方位监管和惩治的生物安全法律体系。具体包括：
（一）从材料控制角度聚焦涉及高风险等级的重点生物剂或毒素，对列入《生物两用品及相关设备和技术出口管制清单》的物项和技术，实行出口经营登记、许可证管理、最终用户和最终用途证明、清单管制、违规处罚等多层面、多部门的出口管制制度和措施，形成「审查–批准–实施–核实」完整的管制链。
（二）从活动控制角度对增强生物剂或毒素的毒性、改变宿主范围等具有危险倾向的生物两用性试验活动进行监控，特别是一、二类病原微生物的相关实验研究及生物安全三级以上实验室和疫苗、生物药物等生产单位，要求研究者必须向相关部门和生物安全委员会提交相关试验内容、实验实施和应急处置预案等文件，经审查批准后，才能开始其研究活动。
（三）从人员控制角度强化对从事生物两用性研究科研群体的约束，以及对受限人群拥有、转运或接受任何高风险生物制剂的活动，并配合规章制度和道德约束等手段进行教育和监控，规范科学家和科研工作者的科研行为。
四、着力健全国家生物安全监管制度
我国生物安全监管制度主要是在2003年SARS疫情爆发之后得以加强，加之世界范围内生物恐怖事件不断发生，国家高度重视烈性传染病研究，高等级生物实验室数量迅速增加，形成了初步的防御指挥体系、突发公共卫生事件组织协调系统和高等级实验室评定体系，并由中央财政拨出专款用于疾病预防、监测、预警机制的建设。目前我国生物安全在监管实践环节曝露出多头管理、职责重叠、执行效力等问题，且缺少针对生物科学研究的风险评估、事故报告、科研诚信记录的监管保障制度；缺乏科研立项审批、研究实施、成果传播、科技普及、国际交流等覆盖科学研究周期全过程的生物科研监管机制。
为了应对迅速发展的科学挑战，中国政府必须清醒地认识到当前监管制度和防范手段的不足与缺失。在制度的制定和实施过程中，需重点考虑以下问题：第一，生物安全监管制度必须以政府为主导，以公共安全为监管核心，通过强有力的手段予以规范；第二，努力平衡生物技术利益和风险之间的关系，形成「管促结合」的效果和可调可控的动态管控机制；第三，积极协调各方利益以形成共识，主动吸纳来自科研、高校、产业等各方观点，充分融合生命科学领域与社会科学领域的不同主张，并加强彼此的信任；第四，打造中国生物领域科学家自我监管、自我约束的负责任的科研文化，恪守科学道德准则，严守科研红线与禁区，与政府携手共同面对生物科技突破所带来的社会问题。
五、加强人才培养和国际交流与合作
生物安全是一个交叉、新兴的领域，目前我国在该领域既懂技术、又通晓国际规则，既熟悉产业、又擅长外交的人才十分匮乏。建议在高水准大学设立生物安全相关专业，开设生物安全相关的必修课、选修课程，积极储备生物安全优秀人才；设立生物安全专门的学术期刊，定期召开国际高水准会议，录制生物安全科普宣传片，建立生物安全公众微信号，努力提高全民的生物安全意识，提高生物安全科学素养。同时，促进生物科技领域的国际交流与合作是《公约》的重要条款之一。我国应鼓励大学和非政府组织（NGO）积极与美国、英国等生物技术领先国家的大学、研究机构开展国际交流和合作，学习西方国家开发生物技术、开展战略研究的先进经验和做法，积累生物安全领域的典型案例和有价值资讯及数据，提升我国生物安全的战略研究能力和技术储备，为应对九审会及早进行战略布局，在技术、军事、外交、舆论等领域做好充分准备，为九审会上我国赢得外交的主动权，为我国和平的发展和可持续发展创造更加有利的条件。 
