由偏重內容與實質或偏重形式與程序，我們把民主分為「代表型民主」和「代議型民主」。代議型民主只是一種金絲鳥籠式民主，不應是、也不可能是唯一可取的民主形式。在過去幾十年裡，中國實際上已經形成了一套「代表型民主」的理論，即偏重內容與實質而非形式與程序的民主。儘管存在某些缺陷，中國實踐的代表型民主具有巨大的潛力。

一、代表型民主與代議型民主

偏重內容與實質的民主可以稱之為「代表型民主」（representational democracy），而偏重形式與程序的民主觀可以稱之為「代議型民主」（representative democracy）。總體而言，東亞人民包括中國人民更偏好前者而不是後者。雖然只有一字之差，這兩種類型的民主卻相去甚遠。

對於代議型民主而言，最關鍵的概念是「代議士」。「代議士」是英文representative的一種中文譯法，流行於清末民初時期，現在這個英文詞通常被譯為「代表」。不管如何翻譯，它指的都是由選民選出來的人，主要指選出來的議員，但也包括選出來的行政首腦（如美國總統）。不過，將representative譯為「代表」在很多情形下是不準確的，因為在歐美各國的民主理論與實踐中，選出來的人不是選民的傳聲筒，不是人民的代表。恰恰相反，一經選出，這些人便可以依據自己的主觀判斷行事，因為「選民不是天使，對公共事務未必有健全理性的判斷，會常常出錯，甚至會被領入歧途」，需要有「政治判斷能力」的精英為他們把關。換言之，選舉只不過是普通民眾向政治精英授權的一種形式。選出來的精英們不必原汁原味地代表人民，只需代人民議政、替人民作主即可。這種制度倡導者的話很直白：這些選出來的人「根本就不是選民的代表…民主國家需要的不是人民的代表，而是公民選舉出來的議員（代議士）！」

既然不讓人民大眾自己當家作主，只許一小撮選舉出來的精英（美名其曰「代議士」）為民作主，這種體制的民主性體現在何處呢？代議型民主的辯解方式是重新定義民主：把要求人民大眾當家作主的民主叫作「古典民主」或「烏托邦民主」；而現代民主則被定義為「代議民主」（representative democracy），或代議士經自由競選產生的政治體制。經過重新定義以後，衡量一個政治制度是否民主的標準也隨之發生了變化：存在自由的、競爭性的多黨選舉，政體便是民主的；不存在自由的、競爭性的多黨選舉，政體便不是民主的。

為什麼經過自由競選產生的政府便是民主的呢？有兩種不同的理論為其提供支撐。一種理論強調選舉的授權功能（授權論），其關注點是政客如何開始他們的政治生涯；另一種理論強調選舉隱含的懲罰功能（問責論），其關注點是政客如何結束他們的政治生涯。

按照授權論的說法，在競選過程中，政黨提出各自的政策主張，並推出各自的候選人，選民則有權選擇支持哪個政黨或哪個候選人，他們會把選票投給自己心儀的政黨與候選人。既然當選者是在得到了選民賦予他們的授權後才開始執政的，這種體制當然是民主的。

但授權論實際上基於三個未加言明的假設，缺一不可。一、選民們是理性的，他們清楚全面地瞭解候選政黨與候選人的各種政策主張、實現這些政策主張的前提條件、執行這些政策主張的可能後果；二、政客們會恪守承諾，上台後會不折不扣地推行自己在競選過程中主張的那些政策；三、按競選綱領推行政策符合選民的最佳利益。但滿足三個條件中的任何一項都不容易，同時滿足這三個條件則幾乎是不可能的。大量實證研究發現，選民未必是理性的，往往在政治上十分無知；政客在很多情况下不願、不會也不可能按競選綱領行事；况且，如果把見人說人話、見鬼說鬼話的競選語言付諸實施的話，選民不大可能從中受益。更糟糕的是，現代選舉是極其昂貴的，參選政黨與個人必須籌集高額競選經費，否則根本沒有當選的可能性。這就意味著，對參選政黨與個人而言，重要的不是一般選民，而是那些有能力捐款的金主們。既然沒有金主抬轎子就上不了台，這些金主才是真正的「授權者」。

問責論的前提就是假設：一、政客未必會恪守競選承諾；二、即使他們恪守承諾也未必對選民有利。問責論進一步假設，當出現上述情形時，選民肯定會不滿；在下一次選舉到來之時，不滿的選民會把當政者趕下台，選另一批政客上台替換。這就叫作問責，下台的可能性是問責的基礎。如果代議士希望連選連任，不想下台，那麼他們就必須在任時小心行事，以贏得選民的歡心。

問題是，現代政治制度都十分複雜，任何一項政策從醞釀到草擬、到拍板、到出台、到貫徹落實，會捲入不同的政黨、不同的派系、不同的部門、不同的官員。除此之外，政策效果的好壞還取決於內外環境。選民如果對政策的效果不滿意，他們未必準確地知道應該懲罰誰。政客當然一定會找到各種各樣的理由或藉口卸責（英文叫shirk），把選民的不滿引向別人、別處。

另一個問題是，問責論假設，可供選民挑選的政黨與政客很多，不滿意甲，可以選乙；不滿意乙，可以選丙；一直類推下去。實際上，在兩黨制下，只有兩個黨可供選擇；在多黨制下，選擇也不多。在挑選餘地不大的情形下，選民往往不得不兩害相權取其輕。（編按：情況之一是選民只能在兩個爛蘋果中選一比較不爛的；情況之二亦即投票行為理論中的「策略性投票」行為。若選民發現自己支持的候選人勝算不大，會將票投給「沒那麼不喜歡的」候選人，以防止「最不喜歡的」候選人勝選。政治學者常用此例來說明選舉制度無法真正表達出選民的偏好。）

更何况，對政客而言，連選連任固然不錯，即便敗選，天也不會塌下來。不僅如此，離開政壇後，也許油水更大。例如，近年來，美國將近一半落選國會議員投入遊說團體，薪酬比擔任議員高得多。再如，克林頓夫婦，一位是前總統，另一位是前國務卿，退出政壇後，他們每年的講演收入便是天價。換句話說，在政壇幹幾年後退出政壇有可能獲得高額「期貨」回報，「問責」的潛在威脅恐怕只是個「紙老虎」。

由此說來，不管是「授權論」還是「問責論」都無法說明所謂「代議民主」在什麼意義上是民主的。研究代議制的權威學者普熱沃爾斯基（Adam Przeworski）、史杜基斯（Susan Stokes）和曼寧（Bernard Manin）對此的評論是：「代議政府的創立者期待，他們鼓吹的那些體制安排會通過某種方式誘導政府服務於人民的利益，但他們並不準確地知道為什麼會如此。兩百多年過去了，我們今天還是不清楚」。

與代議型民主不同，代表型民主的關鍵概念不是「代議士」，而是「代表」（representation）。按照經典著作《代表的概念》作者漢娜．皮特金（Hanna Pitkin）設的定義，「代表」的含義是以實現公眾最佳利益的方式行事，代表的主體是否經過自由的、競爭性的選舉產生是另外一個問題。代表型民主的基本假設是，民主可以經由各種不同的代表機制實現，不一定非得要由選舉產生的代議士來實現。既然如此，衡量一個政治制度是否民主的標準就不再是存不存在自由的、競爭性的多黨選舉。民主理論大師羅伯特．道爾（Robert A. Dahl）說：「民主的一個關鍵特徵是政府持續回應其公民的偏好，而所有公民在政治上完全平等」。這裡，重要的不是代議士在多大程度上能為選民代言（representativeness），而是政府對民眾偏好的回應性（responsiveness）。道爾的這番話實際上為衡量一個政治制度是否民主設定了標準：代表型民主的標準。需要進一步釐清的是道爾所說的「偏好」（preferences）。我們認為，這裡的「偏好」主要不是指人們的主觀要求（wants）。無論何時何地，政府都不可能、也不應該迎合公眾的漫無邊際的欲念。相反，「偏好」指的主要是民眾的客觀需求（needs），以及他們就需求而提出的意見、建議等等。

為了與「授權論」和「問責論」加以區別，我們可以將以上說法稱之為民主的「代表論」。

二、代表型民主的理論

代表型民主有四大組成部分，分別回答四個關鍵問題：代表誰？由誰代表？代表什麼？怎樣代表？

（一）代表誰？

中式代表型民主理論的回答是：人民。所有中國人都熟悉毛澤東的名言「為人民服務」；它是中國共產黨的宗旨，也被鐫刻在中南海新華門和中南海東門的影壁上。為人民服務並不是指人民被動地接受服務，其真實含義是與人民一道，通過共同努力，創造一個更加美好的世界。

那麼誰是「人民」呢？不管在哪個國家，「人民」（或「公民」）這個概念的內涵與外延都是不斷變化的。中華人民共和國建國前夕，毛澤東說出了他當時對「人民」這一概念的理解：「所謂人民大眾，是包括工人階級、農民階級、城市小資產階級、被帝國主義和國民黨反動政權及其所代表的官僚資產階級（大資產階級）和地主階級所壓迫和損害的民族資產階級，而以工人、農民（兵士主要是穿軍服的農民）和其他勞動人民為主體。」在此前後，毛澤東一直把「人民」看作一個歷史的、變動的政治範疇，而不是泛指一國的全部人口，但唯一不變的是，他所理解的人民主體始終是從事物質資料生產的廣大勞動群眾。雖然，改革開放以後，「人民」概念的內涵與外延再次發生了重大變化，其主體依然是廣大勞動群眾，同時也包括一切擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。中國革命與新中國最大的歷史貢獻，就是將億萬普通勞動人民群眾第一次帶上了政治舞台。

強調代表的對象是人民與自由主義形成鮮明對比。在自由主義的詞典裡，根本不存在社群、階級這些群體概念，更不存在人民。只有追求個人一己私利的個人才值得代表。

（二）誰代表？

在西式主流代議理論中，只有選出來的代議士（所謂「政務官」）才有資格代他人作主，其他人都不夠格。但在現代，不管在哪一種政治體制中，都有大批非選舉產生的官員（所謂「事務官」）實實在在地行使著政治權力。說他們沒有資格代表別人，實際上也免除了他們必須全心全意為人民服務的壓力，仿佛只需按部就班、照章辦事就萬事大吉了。

在誰代表的問題上，代表型民主的回答是，所有行使政治權力的人，既包括正式選舉出來的代議士，也包括手握實權的其他官員。中國把所有行使某種權力的人都統稱為「幹部」。所有幹部都有責任代表人民的利益。

毋庸置疑，幹部屬列寧所說的「先鋒隊」；但這並不意味著他們可以擺出「精英」的派頭，以「精英」的方式行事。恰恰相反，有責任代表人民利益的人必須通過各種方式與廣大人民群眾打成一片，並在此過程中不斷改造自己，因為「人民、只有人民，才是創造世界歷史的動力」；因為「群眾是真正的英雄」，而各級幹部「則往往是幼稚可笑的」；因為「人民群眾有無限的創造力」。這也就是說，各級幹部都必須在「幹中學，學中幹」，不能「把自己看作群眾的主人，看作高踞於『下等人』頭上的貴族」。他們「切不可強不知以為知，要『不恥下問』，要善於傾聽下面幹部的意見。先做學生，然後再做先生；先向下面幹部請教，然後再下命令」。這與「授權論」、「問責論」對代議士角色的設想（即高人一等的政治精英）形成了鮮明的對比。

（三）代表什麼？

在西式代議制中會設置表達機制，讓人們把自己的願望（或偏好）表達出來，形成對代議士的壓力，希望因此影響政府的決策。「願望」是個比較模糊的概念，它既包括人們的主觀要求，也包括他們的客觀需求。如果稍加階級分析，我們就會瞭解到，衣食無憂的社會中上層往往表達的是主觀要求（如減稅、同性戀婚姻、表達自由），而囊中羞澀的社會下層往往表達的是客觀需求（就業、就醫、就學、住房等生活保障）。實際上，社會下層表達的客觀需求也是社會上層的客觀需求，因為後者也同樣離不開衣食住行、就學、看病、養老等。只是由於他們的財力在支撐體面生活以外仍有富餘，才遮蔽了他們也有這類客觀需求的真相。由此可見，社會下層的需求是全社會的需求，而社會上層的要求則未必是全社會的要求。需求與要求還有一個區別：前者在相當長一段時間裡比較穩定，而後者則可能在短時間內變來變去。

為了體現人民當家作主，服務於最廣大人民的利益，代表型民主要代表的主要是人民的客觀需求，而不是隨意表達的要求、或轉瞬即逝的觀點。

當然，客觀需求也不是一成不變的。在經濟發展水平比較低的時候，有飯吃、有衣穿是最關鍵的需求。但進入比較高發展水平以後，這類生存需求的重要性便下降了，其他需求的重要性開始上升，如吃得好一些、穿得漂亮一些、行得方便快捷一些、住得寬敞舒適一些、病有所醫、老有所養等等。代表人民的基本需求也要與時俱進。這就要求各級幹部在聽取社會各階層表達出來的要求的同時，不斷深入社會底層，關注他們變化著的需求。在這個意義上，代表必定是一個能動的建構過程。

（四）怎麼代表？

人們通常把群眾路線看作共產黨傳統中的民主決策方式，但群眾路線也是最具中國特色的代表方式。在中國歷史上，正是把群眾路線作為自己「根本的政治路線」和「根本的組織路線」（見劉少奇在七大上關於修改黨章的報告）的中國共產黨把億萬普通老百姓第一次帶上了政治舞台，而億萬民眾的覺醒是實現民主的先決條件。在這個意義上，美國學者布蘭德利．沃馬克（Brantly Womack）把以群眾路線為特色的中國體制稱之為「準民主體制」（Quasi-democratic system）是有道理的。群眾路線是中式代表型民主的核心所在。

中國共產黨幾代領導人關於群眾路線的論述汗牛充棟，毛澤東的一段概括最具代表性：「在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之於行動，並在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然後再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論」。

在代議民主中，代議士與民眾的關係集中發生在競選期間。一旦當選，具備了行使政治權力的正當性，代議士便獲得了自由裁量權，可以按照自己的意願來代選民作主。如果代議士在任職期間也會接觸民眾的話，那也主要是競選動作，為的是博得選民的青睞，以便在下一輪選舉中再次當選。因此，他們傾向做那些有利於鞏固與擴大自己選票基礎的事，而對那些與鞏固、擴大選票基礎無關的事，則不聞不問，哪怕這些事正好對民眾有利。對代議士而言，參與投票的選民才是爭取對象，才有接觸的必要；而對那些不參加選舉的民眾，則可忽略不計。而不參加選舉的民眾恰恰往往是那些底層民眾。

群眾路線不同，它要求各級幹部「熱愛人民群眾，細心地傾聽群眾的呼聲；每到一地，就和那裡的群眾打成一片，不是高踞於群眾之上，而是深入於群眾之中」；「走到群眾中間去，向群眾學習，把他們的經驗綜合起來，成為更好的有條理的道理和辦法，然後再告訴群眾（宣傳），並號召群眾實行起來，解決群眾的問題，使群眾得到解放和幸福」。這裡所說的「群眾」即「人民大眾」，與「人民」同義；而「人民」首先是指工農兵和其他勞動人民。為了彌補代議民主的弊端，一些西方進步學者倡導參與民主（participatory democracy），希望為普通民眾創造更多能直接影響政府決策的機會與渠道。即使與民主程度更高的參與民主相比，群眾路線也獨具特色。群眾路線與公眾參與的第一個差別是箭頭指向。公眾參與的箭頭由利益相關群體指向決策者，這是指在政府決策過程中，利益相關群體有權闖進去，影響決策；但這也意味著，決策者不必邁出議事殿堂。群眾路線的箭頭由決策者指向利益相關群體，這是指在政府決策過程中，決策者必須放下身段，主動深入到利益相關群體中去，它是決策者義不容辭的責任。

兩者的第二個差別是有沒有階級分析。公眾參與往往暗含多元主義的假設，把所有利益相關群體設想為勢均力敵，以為他們都能平等地參與決策過程，最終會達成政治上的均衡。群眾路線則會區分占有各類資源的強勢群體與資源匱乏的弱勢群體。貫徹群眾路線的理想狀况是，決策者更多地接觸弱勢利益相關群體，更多地聽取他們的呼聲，因為他們的利益更需要關照，他們主動影響決策的能力更弱。這樣做表明，群眾路線不是一種不偏不倚的路線，而是偏向普通勞動人民的路線。

現實中的公眾參與和群眾路線也許與理想狀態相去甚遠。就公眾參與而言，不同的社會階級參與能力相差很大。有些階級占有金錢、人脈、知識等方面的優勢，參與政治的意願十分強烈，影響決策的能力很強；另外一些階級則每天忙於糊口，無暇或沒有能力對政府決策施加影響。公眾參與的不平等使圍繞在「參與」概念周圍的光環黯然失色，其必然後果是更有利於表達（上層群體的）「要求」，而不是（弱勢群體和社會總體的）「需求」。

貫徹群眾路線對各級幹部有相當高的要求，他們不能坐等老百姓上門，必須主動深入人民群眾。如果幹部的群眾意識薄弱、群眾觀點淡化，哪怕他們依然走出去，也會「嫌貧愛富」，親近強勢社會群體，成天出席商務活動、剪彩現場，與企業家吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至以輸送利益為籌碼而索賄、受賄。這時，接觸弱勢群體就成了應付差事，或作秀。這是群眾路線的軟肋，過於依賴幹部的自覺性。與群眾路線相配套必須存在一整套機制，迫使各級幹部不得不時時與基層的普通群眾打交道。大力宣傳群眾路線，把群眾路線的落實方式制度化，對群眾路線年年講、月月講、日日講，讓它家喻戶曉、深入人心，形成對各級幹部的強烈期待與硬性要求，不失為一種好辦法。

另一種迫使幹部切切實實貫徹群眾路線的方式是將群眾路線與公眾參與結合起來。雖然群眾路線與公眾參與各有特色，但它們並不互相矛盾、互相排斥。公眾參與的比較優勢是，它有助於表達民意，對決策者施加壓力；群眾路線的比較優勢是，它有助於幹部培植群眾觀點、瞭解民情、汲取民智。兩者不僅不是對立的，而且完全可以搭配起來，使它們珠聯璧合、相得益彰。例如，政府可以一方面促使幹部貫徹群眾路線，一方面對勞動大眾進行政治上的增力（empowering），使他們組織起來，獲得參與決策的意願與能力。如果這樣做，在勞動大眾的需求表達對決策產生較大影響的同時，其他社會群體的合理要求表達也不會被忽略。（待續）