2021年6月14日
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辛丑年五月初五
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「圈子」外交及其出路

作者 | 儲建國
儲建國:武漢大學政治與公共管理學院教授,比較政治研究中心主任。
【編按】

本文原題為〈儲建國:「圈子」外交及其出路〉,刊載於「中美印象」網,2021年4月11日

中國黨政系統分為幾大塊,每塊內部會形成一個小圈子,這個圈子既是某種觀念共同體,也是某種利益共同體。這是官僚系統「條條」的內在邏輯使然,在某種程度上是普遍現象,無需專門指責某個系統。

也正是因為這種「條條」之利益分割,影響了一些全局性改革的推進,所以近些年中國大陸黨和國家機構改革注重整體性和協調性,旨在打破各種圈子之間的觀念隔閡和利益藩籬,並取得了一定的效果,但有些方面仍然會持續下去,難以破除。

譬如說外交系統,相對其他系統來說,「圈子」意識更強,而且常以「專業」的名義出現。「專業化」是有效率的官僚系統必經的法門,官僚系統的規模越大,「專業化」就越有必要。然而隨著「專業化」而來的弊病也是難以克服的,而且規模越大,這種弊病就越嚴重。內地常以「官僚主義」來總括這些弊病。

這裡想談一下「專業化」應對非常規情形的弱點。不只是官僚系統,專家系統也一樣,其所謂「專業化」就是把某一領域的問題「條理化」、「常規化」。一些在普通民眾看來棘手的問題,在這種有條理的「常規」中得以有序地解決。那些「專業化」的官員和專家也因此在治理過程中獲得地位,在普通民眾那裡獲得尊重。

然而,「常規化」的方法只適宜解決「常規性」的問題,對於那些「非常規性」的問題,尤其是危機性問題,專業人士也常常無能為力。不過,由於之前所獲得地位和尊重,專業人士被相信(也常常自信)能夠解決這些危機問題。結果常常是低估了「非常規性」的因素,產生比普通民眾更不明智的判斷,導致錯過危機的最佳處理時機。

就這次疫情防控來說,與西方國家相比,中國總體上是非常成功的,有理由為此而自豪。自豪之餘,也需要對疫情初期的一些問題進行反思,以利於未來更好地應對類似的危機。疫情初期出了什麼問題呢?主要還是某種「專業化」的副作用。普通民眾一般不知道,SARS疫情過去之後,幾乎每年還會有零星的病例發生,但沒有發展成大的疫情。因此,在疾控專家眼裡,這是可以「常規化」處理的問題。當新冠肺炎病例出現時,一線醫護人員和普通民眾本能地覺得嚴重,甚至驚慌,但那些疾控專家的「本能」則不一樣,他們「見得多了」,並不驚慌,而是一如既往地「常規化」處理,即使知道其「人傳人」,也會僥幸地認為有可能跟零星的SARS病例一樣,不會有大的問題。那些普通民眾、甚至一線醫護人員的意見被視為「不專業」,進不了這些專家的大腦,也難以進入決策者的耳朵。

好在中國的決策系統保持了某種程度的開放性,某個領域的決策不只是聽從這個領域所謂專業人士的意見,而是廣開言路,兼聽則明。香港問題的成功處理正是這種決策開放性的結果,尤其是聽取不同領域研究意見的結果。

外交系統也面臨類似的問題,只是還沒有被充分地暴露出來。

與其他系統一樣,外交系統自身的專業化是必要的,在某種意義上說,其專業化程度還不夠。然而,「不充分的專業化」+「不必要的封閉化」,就會產生更大的問題。

因專業化不夠,其決策過程更容易在「揣摩上意」和「迎合民意」之間徘徊;因封閉化太強,其問題應對難以充分吸收方方面面的意見。所以有時候你會看到其非專業的隨意性,有時候你又會看到其貌似專業的僵硬性。

評價外交系統的工作,其主要的標準是「維護國家利益的實效」。因此,其工作是否專業,是否「戰狼」,都不那麼重要。只要能夠有效地維護國家利益,專不專業,戰不戰狼,又當如何?

如果以「實效」為標準,中國外交系統圍繞「兩個大局」,總體上是可圈可點的。然而,在一些具體問題上,外交系統也常常出現輕重拿捏不當、言行之間失衡的毛病。

譬如說,在疫情期間,美國國會悍然通過承認臺灣為一「獨立國家」的《臺北法案》。中國外交系統「常規性」地抗議一下,然後就沒有了下文,將大量的精力花在疫情口水仗上,結果蓬佩奧之流越罵越來勁,在損害中國國家利益的道路上越走越遠。外交系統的言語又沒有相應的行動予以匹配,結果當然是沒能有效地維護國家利益。

現在看來,在那個時候,外交系統少打一點疫情口水仗,而是緊緊扣住侵害中國核心利益的《臺北法案》,進行堅決的、毫不妥協的鬥爭,其結果應該會好得多!這就是「打得一拳開,免得百拳來」,而不是「一拳打不開,惹得百拳來」。

這不是筆者的主觀妄論,而是毛澤東、周恩來、鄧小平等老一輩革命家所積累起來的外交智慧。

令人奇怪的是,那麼些涉外涉臺研究機構和專業人士竟然都沒能提出應對《臺北法案》的有效辦法,直到美國行政系統正式提出臺灣加入聯合國、大幅提升美臺官方和軍事合作,大家才意識到問題的嚴重性。這個時候,外交系統仍然是無能為力的,真正有力的是軍事系統的應對。

想想鄧小平時期外交系統是如何圍繞《與臺灣關係法》進行鬥爭的,我們就會明白現在的外交系統在《臺北法案》問題上的失誤。要知道,現在的美國政府說要按《臺灣關係法》行事,竟然已經變成對中國的善意,因為這部法律畢竟沒有突破一個中國原則,而《臺北法案》則赤裸裸地鼓吹「一中一臺」,分裂中國。

面對外交系統的失誤,為什麼相關研究機構也沒盡到責任呢?這就是前面所說「圈子」使然。圈子內多是你好我好大家好,有關研究人員幾乎喪失了對圈子內領導行為的批評能力,而常常是揣摩這些領導的意思,弄些項目過過日子。

如何改變這種狀況呢?最主要的途徑是增強外交系統的開放性。黨政系統內部如何改革姑且不說,目前可以做的一件事就是在「總體國家安全觀」指導下,把「外交領域」納入「大安全體系」之中進行研究,這樣才能吸收來自各個學科、各個領域的研究意見,有效破除外交系統「圈子化」的弊病。

當然這個也不是靈丹妙藥,只能在一定程度上起作用,中國的「圈子」文化還難以從根本上破除。