2021年9月26日
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辛丑年八月廿十
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明顯而即刻的危險:釋憲臺獨

作者 | 主筆室
主筆室:《遠望》雜誌

今(2019)年是「九二一大地震」20週年。1999年9月21日南投縣集集鎮發生7.3級大地震,連同其後八次6級以上的餘震,造成臺灣自二戰後傷亡損失最大的自然災害,總共奪走2,454條人命。但是,面對此一災害,政府反應遲緩,不但並未立即出動國軍救災,而且直到災後第七天才成立災後重建辦公室,災後二週才成立協調各級政府的「縣市長聯合會報」。據媒體透露,當時臺灣領導人李登輝正忙著處理兩個月前他拋出來的「兩國論」所造成的政治大地震(人禍),以致延誤了回應自然大地震(天災)。但是也正因為九二一地震造成的災害,使大陸減輕了為反制「兩國論」而施加的壓力。當時窮於應付「兩國論」危機的陸委會主委蘇起就說:「不知是幸還是不幸,一場人禍竟由天災來收場。」

實際上,這場人禍並未結束,而是持續至今。就在我們眼前,一場落實「兩國論」的「釋憲臺獨」大戲,正悄然上演。

 

「兩國論」危機從未結束

1999年7月9日,李登輝接受「德國之聲」錄影專訪,提出:「1991年修憲以來,已將兩岸關係定位在國家與國家,至少是特殊的國與國的關係,而非……『一個中國』的內部關係。……由於兩岸關係定位在特殊的國與國關係,因此沒有再宣布臺灣獨立的必要。」這是臺灣領導人第一次正面否定兩岸關係屬於一國的內部關係。雖然李登輝宣稱「沒有必要宣布獨立」,因為他認定臺灣已經透過1991年的修憲而成為獨立國家,此後的兩岸關係已經是「國與國關係」,因此他辯稱他並未改變(1991年以來的)大陸政策,只是要求大陸承認臺灣修憲以後的「(新)現狀」。但這一宣示,使臺灣朝向法理臺獨邁出一大步。

李登輝此舉係事前經過了縝密研究及沙盤推演,並非一時興起。1998年8月李在國安會下成立了「強化中華民國主權國家地位小組」(以下簡稱「兩國論小組」),由蔡英文擔任召集人,張榮豐、陳必照、林碧炤為顧問,並由蔡召集一些法政學者進行研究。蘇起說:「這些學者的名單尚未完全曝光,但相信其中一些人後來進入民進黨政府(甚至大法官會議)擔任重要職務。」該小組的研究在1999年5月完成,隨即經由國安會秘書長殷宗文提交李登輝。然後李登輝決定在大陸海協會會長汪道涵原定於10月訪臺之前推出,造成既成事實,逼大陸退讓。

李登輝拋出「兩國論」的翌日(7月10日),海基會董事長辜振甫接受記者訪問時回答:「兩岸之間我們堅持的是對等,它是什麼,我們就是什麼」,此段談話被解讀為「國與國關係」。7月12日,陸委會主委蘇起又表示:「今後將不再使用『一個中國』、『對等政治實體』等說法。」於是,1992年時建立的兩岸屬於一個中國內部關係的「九二共識」關於「九二共識」的性質和內容,見〈否定九二共識 「中華民國」還剩什麼?〉,《遠望》5卷3期(2019年3月號)社論,頁6-11。被推翻,兩岸協商的政治基礎被打破,大陸立即將汪道涵的原定行程無限期延後,第三次辜汪會談終於胎死腹中,兩岸關係也陷入危疑動盪之中。

後來在美國的壓力下,李登輝在8月中旬決定放棄將「兩國論」透過修憲、修法加以落實的最初構想。但直到2000年5月李登輝卸任,他並未撤回「兩國論」,只是止於口頭宣示,暫時不再推進。而如前述,大陸也因臺灣發生九二一地震災害,決定減緩對臺施壓。

然而,「兩國論」危機並未結束。當時身處「局內外層」的蘇起說:「對部分兩國論的信徒而言,信仰本身可說已十分堅定,1999年內外條件明顯不足,不得不暫時退卻,但只要內外條件改變,復出其實是再自然不過的事。」這裡所謂「兩國論的信徒」,最重要的就是領軍「研製」出「兩國論」的蔡英文。

陳水扁在2000年3月贏得總統選舉,隨即決定任命蔡英文擔任陸委會主委。在陳、蔡就職之前,蔡英文於5月6日親口對即將卸任陸委會主委的蘇起說:「今後雖不再提兩國論,但仍將繼續執行兩國論。」於是,在蔡英文主導下,「兩國論」的立場被陳水扁延續,在2002年8月3日正式復出,成為「一邊一國」論。後來只因陳水扁形象太差,「連累」了民進黨的「建國大業」,還使馬英九帶領國民黨迴光反照再執政八年,也使蔡英文要等到2016年當選總統後,才能繼續推行「兩國論」。

回顧過去20年,「兩國論」的幽靈始終在臺灣上空徘徊。貫穿其間的關鍵人物,就是蔡英文。只不過,在1999年她最初提出「兩國論」時,還想要透過「修憲」來落實。但兩件事改變了她的臺獨路線,其一是在2005年最後一次修憲時將修憲門檻提到高不可攀;其二是她在2016年領導民進黨同時贏得總統及立法院選舉之後,全面掌控司法院(包括執掌釋憲的大法官)變成只是時間問題。於是,她改以「釋憲」做為落實「兩國論」的最佳途徑。關於蔡英文在過去20年來臺獨運動中的關鍵角色及其實踐路線,見石佳音,〈論蔡英文的「法理臺獨3.0」〉,收入《論「臺獨」的危害》,九州出版社,2017年7月,頁145-156。此文首次發表於《遠望》2卷9期(2016年9月號),頁15-20。

 

蔡英文計謀以釋憲落實「兩國論」

我們若把蘇起事後揭露的「兩國論」方案內容與蔡英文輔佐的陳水扁和蔡自己就任總統後的作為對比,就會發現蔡英文始終未嘗停止貫徹「兩國論」。

例如,「兩國論」主張否定「九二共識」(因含有「一個中國」)及廢除《國統綱領》,都已在陳水扁任內實現,蔡英文在2016年大選時更公開以「否定九二共識」為其政見;「兩國論」還設計在南海主權爭議上「要避免使用『自古屬於中國』或『歷史性水域』的說詞」,以切斷臺灣與1949年以前的「中華民國」(即中國)的牽連,這也已在2005年扁當局中止適用《南海政策綱領》時完成在放棄南海「歷史性水域」主張方面,專攻國際法的馬英九在上台後不但沒有糾正扁朝的錯誤,還在 2009-2015 年間暗中調整 1999 年的《中華民國第一批領海基線、領海及鄰接區外界線公告》,偷偷將附圖中表述U型線的「固有疆域界線」一詞改成「傳統 U 形線」。詳見本期所刊劉瑞陽之〈歷屆臺灣當局南海主張中的「臺獨路」〉。;為了嚴管兩岸交流,蔡英文早在1999年就被授權「研究架構一個無所不包的『國家安全網』,希望透過各部會實施」,顯然這就是今年修訂「國安五法」及推動「中共代理人法」的雛形。至於法理臺獨的關鍵步驟,就是在憲法層次將「兩國論」確立下來。而正如蘇起所言,蔡英文已經將某些在當年很可能參加過「兩國論」小組的法政學者提名為職司釋憲的大法官,顯然是在為「釋憲臺獨」做準備。

從蔡英文於2016年5月就任迄今,已經提名任命了11位大法官。其中至少三位曾公開支持「兩國論」,即許宗力、許志雄、黃昭元。這三位都曾參與2000年2月25日的一場為聲援「兩國論」而舉辦的「臺灣國家定位學術研討會」,其會議論文立即在5月集結出版。黃昭元主編,《兩國論與臺灣國家定位》,臺北市:學林文化事業有限公司,2000年5月。從他們的論文及發言看來,這三位臺獨法學者對於如何以「釋憲」(而非「修憲」)在憲法層次肯定「兩國論」,早已從學理到作法發展出一整套說法。

其中,許宗力是現任司法院院長、首席大法官,他的憲法見解勢必對釋憲案具有舉足輕重的影響力。《兩國論與臺灣國家定位》一書中重刊了許宗力在1993年4月發表於美國耶魯大學「邁向二十一世紀的兩岸關係」研討會的論文〈兩岸關係法律定位百年來的演變與最新發展──臺灣的角度出發〉,他在該文中提出:在1991年初次修憲以後,兩岸就是「一種特殊的(sui generis)國與國關係」,「臺灣已因1991年的無聲革命,成為一個法律上主權獨立的國家,無庸再以公民投票去追求(獨立)。」事實上,這就是最早的「兩國論」。許宗力應該就是蔡英文領軍的「兩國論」小組中的重要成員,不但提供了理論基礎,甚至連「兩國論」的具體用語都是來自於許。

我們整理許宗力的說法,大致如下:「臺獨」早在1991年以前已在臺灣社會內部建立了「法的確信」意指臺灣(多數)人民對於「臺獨」的正當性已經有了堅定的信念,以致於認為可以強制人們服從。,只是還沒有表現在具體的憲法條文上;1991年的修憲就是在憲法條文上將兩岸關係確定為「特殊的國與國關係」,造成了一場朝向「兩個中國」模式的「無聲革命」,在憲法層次初步實現了「法理臺獨」;而既然臺灣的「現狀」已是「法理臺獨」,那就完全不需再修憲,所以李登輝的「兩國論」也只是對「現狀」的描述,沒有「收回」與否的問題。

但是,法律解釋最基本的方法是「文理解釋」或「文義解釋」,即依據法律條文之文字及文法結構進行解釋。而按照文字通常的含意,無論如何都不容許將條文被解釋成與其正常文義矛盾或相反。那麼,不管是按照《憲法》本文關於「固有疆域」的規定,或是《增修條文》前言「為因應國家統一前之需要」,都不可能將兩岸關係解釋成「國與國關係」。此所以在1999年7月13日(李登輝提出「兩國論」後的第5天),美國在臺協會處長張戴佑(Darryl Norman Johnson)會拿著《中華民國憲法》去質問李登輝是否已經偏離了憲法。這個簡單的「法解釋學」原理連美國人都懂,留德的法學博士許宗力當然不會不懂。許在「臺灣國家定位學術研討會」上坦言:要「從憲法觀點論證出『特殊國與國關係』這個論點的話,……當然這涉及解釋的問題。我也承認,從憲法來看,其實不是很清楚。」但是,他引述他在德國的一位教授所言:「一個好的法律人,當他遇到憲法的規範與實際有落差時,就要發揮創造性的解釋」,而「這其實就是在鼓勵法律人去做更多的juristische Fantasie、法學的想像力。基本上我是發揮了跟傳統的解釋比較不一樣的解釋。」問題是:「法學的想像力」只能補充法條文字的含糊或空白,而不能顛倒黑白,把「一國之內」解釋成「兩國之間」。

然而,這些臺獨法律學者不「務正學以言」,而專門「曲學以阿世」。他們的「法學理論」可以配合其政治立場、政治需要而千變萬化,直到直接違反條文文字的本義。

許宗力自己在戒嚴時期寫的碩士論文《憲法修改界限論》許宗力,《憲法修改界限論》,翁岳生指導,臺大法律研究所碩士論文,1981年7月。中,曾大力反對「憲法的特別法」概念(因「根本法」不容許「特別法」),而且他還引用卡爾‧施密特(Carl Schmitt)的學說認為:憲法條文有「憲章」、「憲律」之分,前者關係到憲法的「同一性」,不屬於修憲權可更動之範圍。由是,他曾質疑二蔣時期的《動員戡亂時期臨時條款》的合憲性。但是,他為了推動法理臺獨,不但可以把李登輝主導制訂的《增修條文》視為憲法本文的「特別法」而優先適用,而且根本主張「中華民國」(及其憲法)早已被「1949年」(兩岸分治開始之年)一分為二,不再是同一個國家──他稱此為「中華民國同一性的變更」。於是,他不再關切《中華民國憲法》的「同一性」,反而千方百計地要合理化「中華民國」這個國號背後所代表的國家(及憲法)根本不具「同一性」。結果,他可以違反自己在碩士論文中仔細論述過的憲法學觀點,來為臺獨的政治目的服務!這是曲學阿世的標準範例。

另兩位臺獨法學者許志雄、黃昭元也和許宗力一樣,不是從國家(及憲法)的「同一性」出發,而是把「兩國論」(法理臺獨)當作其一切理論的出發點,從國家和憲法的「同一性」在1949至1991年間已被改變為理由,然後發揮所謂「法學的想像力」,來正當化他們的前提──「臺獨」。

這一套說法如果能成立,那麼1860年代美國南方各州的「獨立」及1990年東西德的統一都應該造成國家及憲法「同一性」的斷裂。甚至僅僅美國從制憲時國土僅有東北13州擴大至現在包含50州,也應該不再是同一個國家。但是,德國《基本法》及美國《憲法》卻仍然維持其「同一性」。可見這些臺獨法學者所謂「中華民國同一性變更」的主張,根本不是法理邏輯,而是政治決定。

許宗力被提名為大法官後,在立法院答覆立委審查提問時,仍公開支持「兩國論」。可見以上的「憲法見解」必將成為他(和許志雄、黃昭元,以及其他蔡英文提名的臺獨大法官)在未來釋憲案中的法理立場。

 

「釋憲臺獨」箭在弦上

我們在本刊今年7月號社論〈中美對決下的臺灣與香港〉中指出:蔡英文的慣用手法是:先改變「現狀」,再經過選舉取得選民背書,以民意逼大陸退讓。2015年時,她先公開否認「九二共識」(等於先改變「兩岸同屬一中」的法理現狀),再以此為「政見」,贏得2016年大選。大陸對此雖不接受,但也隱忍至今。明年1月臺灣又要舉行大選,蔡勢必會故技重施,而最可能的作法,就是以大法官釋憲來推進法理臺獨。原因有二:

(一)臺獨大法官即將突破釋憲門檻:

2016年9月1日,蔡英文提名包含許宗力、許志雄、黃昭元在內的七位大法官。但是,釋憲案必須經15位大法官中的3分之2出席及出席人3分之2同意。因此,許宗力等人在該年11月1日就職後,只能消極阻擋對臺獨不利的釋憲案(如黨產條例釋憲案),還無法積極做出完全依據「兩國論」的法理臺獨釋憲案。不過,今年9月底又將有四位馬英九提名的大法官任滿去職,給了蔡英文完全掌握釋憲權的機會。為了不打草驚蛇,蔡英文罕見地提前四個月,在5月下旬就提名謝銘洋等四位臺獨法學者,並很快由民進黨掌控的立法院通過。今年10月1日起,全體15位大法官中將有11位是臺獨,一舉超過釋憲門檻,完全可以在許宗力主持下通過任何釋憲案。

(二)香港動亂正好掩護釋憲臺獨:

蔡英文推動法理臺獨,可以採取行政手段(如宣布金門、馬祖領海基線,排除廈門、福州沿海)、立法手段(將《兩岸人民關係條例》第一條第二項之二:「大陸地區:指臺灣地區以外之中華民國領土」,改為「中國」或「中華人民共和國」),或修憲(刪除《增修條文》前言「國家統一前」之規定)。但這些作法動作太大,惹人注目,必然引起大陸立即反彈,因此都不如由大法官關起門來通過釋憲案那麼隱匿。正好就在臺獨大法官於10月1日跨越釋憲門檻的前後,9月26日是「占中」五週年,港獨必定會推出「紀念活動」,製造警民衝突,然後在10月1日大陸國慶節時擴大動亂,向11月24日區議會選舉延伸,為反政府候選人造勢,使這場顏色革命進入議會,從體制內淘空「一國」、擴大「兩制」。而就在兩岸聚集在香港動亂時,臺灣這些臺獨大法官就可以趁機進行另一場「無聲革命」,悄悄地在涉及「中華民國主權」(即使不是釋憲提案的主題)的任何釋憲案中做出如下的解釋:

1、「我國主權」或領土僅包含臺澎金馬;或

2、兩岸關係是「特殊國與國關係」、「準國際關係」,或「非國內關係」;或

3、現在的「中華民國」與1949年以前的「中華民國」在法律上不是同一個「國家」。

然後,經由司法院循「正常程序」對外發布新聞,則憲法層次的「法理臺獨」就已告成。接著,蔡英文只需宣稱「遵守憲法、維持現狀」,即可推動全面按照「兩國論」進行修法工程,在整個法制體系中落實法理臺獨。至於美國,也只需要繼續對大陸宣稱堅持「反對片面改變現狀」,就等於承認法理臺獨的新現狀。

 

「釋憲臺獨」已造成「明顯而即刻的危險」

今年9月16日,索羅門群島與中華民國政府斷交,蔡英文在斷交講話中宣稱:「我們更不會放棄對民主的堅持、以及對香港的聲援。」可見在她心裡,「堅持民主」(推進臺獨)和「聲援香港」(支持港獨)是結合在一起的。再加上她急於在明年1月大選前製造新的「現狀」,因此她必然想利用9月底即將來臨的下一波香港動亂,使跨越釋憲門檻的臺獨大法官「有所作為」。因此,「釋憲臺獨」已成「明顯而即刻的危險」(clear and present danger)。此一風險,極有可能逼使大陸退無可退,使兩岸關係陷入不可測的危機。

1999年「兩國論」風波初起時,大陸曾公開警告李登輝勿將「兩國論」入憲,因為這是一個更加嚴重和危險的分裂步驟,是對和平統一極大挑釁。如果這圖謀得逞,「中國和平統一將變得不可能」。〈中共警告,勿就兩國論修憲〉, 《聯合報》1999 年 7月 21日,第4版。到了2000年初,眼看著陳水扁有可能當選臺灣總統,法理臺獨的危險急遽升高。大陸又在2月21日發布對臺政策第二白皮書《一個中國的原則與臺灣問題》。其中明言:

針對臺灣分裂勢力企圖通過所謂「法律」形式落實「兩國論」的活動,中國政府有關部門明確指出,這是一個更加嚴重和危險的分裂步驟,是對和平統一的極大挑釁。如果這一圖謀得逞,中國和平統一將變得不可能。……臺灣當局(雖然)被迫表示不會依照「兩國論」修改所謂「憲法」、「法律」。但是,臺灣分裂勢力仍在企圖以所謂「制憲」、「修憲」、「解釋憲法」或「立法」等多種形式,用所謂「法律」形式實現在「中華民國」名義下把臺灣從中國分割出去的圖謀。……如果出現臺灣被以任何名義從中國分割出去的重大事變,如果出現外國侵占臺灣,如果臺灣當局無限期地拒絕通過談判和平解決兩岸統一問題,中國政府只能被迫採取一切可能的斷然措施、包括使用武力,來維護中國的主權和領土完整,完成中國的統一大業。

這段文字值得注意之處有二:首先,它明白地將「解釋憲法」列入「用所謂『法律』形式(按:即法理臺獨)實現在『中華民國』名義下把臺灣從中國分割出去的圖謀」的形式之一;其次,它首次提出了「武統三條件」。後來,大陸在2005年3月制訂《反分裂國家法》時,將「武統三條件」的第一條件改為:「『臺獨』分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實」;其中「任何名義」,自然包含了「以『中華民國』名義」;而「任何方式」,當然也包括「解釋憲法」的方式。所以,對蔡英文而言「勢在必行」的釋憲臺獨既已箭在弦上,極有可能導致兩岸兵戎相見「勢不可免」。

我們對此「明顯而即刻的危險」必須高度警惕。