2022年1月18日
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辛丑年臘月十六
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新冠疫情的經驗與教訓

制度面的省思

作者 | 宋魯鄭
宋魯鄭:旅法學者,復旦大學中國研究院研究員。

比非典時期已有長足進步

新型冠狀病毒爆發後,全球專業機構和組織對中國的評價都非常高。醫學領域最項級、最權威和最專業的刊物無疑是創刊於1823年的英國雜誌《柳葉刀》(The Lancet)。它對中國的表現專門發表了社論,其中說:「SARS流行時,中國在實施感染控制措施方面準備不足。這次,中國已成功地汲取了SARS的教訓。據大多數報導,中國的有關部門正在隔離疑似病例和接觸者、制定診斷和治療程序以及開展公共教育活動方面達到國際標準。」這個社論由於其權威性,也被西方媒體業的標杆《紐約時報》引用了。

另外一個最具權威的機構就是聯合國屬下的、擁有194個成員國、負責全球醫療衛生安全的世界衛生組織(WHO),也是全球最大的公共衛生組織。全球在它的領導和推動下消滅了天花和「Ⅲ型脊灰野病毒」(後者是小兒麻痺症病毒之一型),並計畫於2030年消滅肝炎、狂犬病、結核病以及愛滋病。

世界衛生組織總幹事譚德塞(Tedros Ghebreyesus)親往中國考察之後做出這樣的結論:「新型冠狀病毒感染的肺炎疫情發生後,中國在創紀錄短的時間內甄別出病原體並同世界衛生組織和其他國家分享病毒全基因序列信息,習近平主席和中國政府高度重視疫情防控防治,迅速採取一系列有力措施阻止疫情蔓延。中國體制之有力和中國舉措之有效世所罕見,令人敬佩。世界衛生組織和國際社會高度讚賞並充分肯定中國政府採取的果斷措施,感謝中方為阻止疫情蔓延所做的巨大努力。」

其他西方醫療專家的看法例如:德國衛生部長延斯.施潘(Jens Spahn)接受德國電視一台採訪時稱讚中國政府的信息公開政策,認為這一有效行動讓人們可以更好地做準備。德國聯邦疾病防控機構羅伯特.科赫研究所主席洛塔爾.威勒(Lothar Wieler)說:「在此我們想向中國同行致敬,他們快速從樣本中分離出新型冠狀病毒以及獲得病毒全基因組序列,並與世界同行共享,這對於各國開發診斷工具至關重要。」澳大利亞新南威爾士州首席衛生官克麗.錢特(Kerry Chant)1月27日在當地衛生部門新聞發布會上說:「中國政府非常及時地通報了疫情發展,後續也很早就分享了新型冠狀病毒基因序列信息,我們對此表示感謝。我們注意到,世界衛生組織在中國也有團隊,這些都是積極的進展,我們對目前信息分享的層級非常滿意。」

這些專業人士非關政治,更看重其學術生命,自然不會無視事實,面對這樣嚴重的疫情而誤導世人。而他們對中國之所以評價如此高,恐怕很重要的一個原因是他們親身經歷過很多次全球疫情的爆發,有所對比。

比如同為發展中國家的墨西哥,其人均GDP為九千六百多美元,屬於發展中國家優質板塊。2009年3月18日,墨西哥發生首例新型病毒豬流感,直到4月23日死亡六十餘人後,才開始報導並採取行動。而且墨西哥沒有能力分離病毒,一直以為是常規流感,直到4月21日受到感染的美國分離出來之後告訴它。儘管美國4月15日發生首例,而且首先分離出病毒,但據美國疾病管制與預防中心估計,截至2010年3月中旬,這場疫情導致5,900萬美國人染病,265,000人住院,12,000人死亡。反觀當時中國的表現:2009年4月25日,國家質檢總局發出緊急公告,呼籲來自豬流感地區的人士如果有流感症狀需要主動向檢驗檢疫機構申報;而各口岸對入境人士會測量體溫,疑似感染人士會被隔離並且送到指定醫院接受治療。5月2日,由於在墨西哥來華航班上已發現流感的確診病例,中國政府決定,暫停接受墨西哥航空公司飛中國上海的航班。與此同時,中國政府對境內的墨西哥人進行隔離,墨西哥駐華大使還為此批評中國是世界上唯一一個墨西哥人面臨強制隔離的國家。但中國的應對措施有效的阻止了豬流感在中國傳播。

這裡還可以補充一下法國媒體對新冠疫情的報導。法國媒體多年來對中國並不友善,充滿偏見。它們第一次報導武漢疫情是今(2020)年1月21日──也就是中國領導人20日第一次對疫情發出動員令之後。法國《解放報》(Libération)駐北京記者如此報導:病毒來襲,中國既警惕又不安,「中國政府比在2003年的非典危機時更有準備,也更透明,並與國際機構合作。世界衛生組織對中國政府的危機處理感到滿意,認為中國在疫情監控與研究等方面都有很大進步。」當天的財經報刊《回聲報》(Les Échos)的報導也認為中國吸取了2003年非典危機的教訓。偏右的《費加羅報》(Le Figaro)也指出:「世界衛生組織認為,中國如今已經比非典危機時更加透明。」《世界報》(Le Monde)雖然以批評為主,但也提到了中國的進步:「儘管和2003年非典疫情的頭三個月相比,中國有了更多的透明,但全世界的科學家都對中國當局發布的統計數據的完整性表示懷疑。」

連對中國不友善、充滿偏見的法國媒體也不得不承認中國的高效和透明,這也可視為從另一個角度理解中國的表現。

 

汲取教訓,懲前毖後

這次疫情中仍然顯現出一些有待改善的問題,我們必需正視並謀求改善。

和國際高度評論頗有差異的是,受疫情威脅和直接波及的廣大民眾則相當不滿。他們的不滿主要體現在三個方面。

第一、為什麼在初期不能及時遏制?疫情一發生就控制住,這確實是一個美好願望,但從現實的角度來看,是很難做到的。僅就本世紀這幾起疫情而言,既有發展中國家、也有發達國家,可有哪一個國家能在初期就遏制住?美國第一個分離出墨西哥豬流感的病毒,但依然控制不住,最終導致5千多萬人感染,一萬多人死亡。具體到武漢,在一個流感季節,有人出現感冒症狀,其中部分人還出現肺炎,這是年年都有的現象,很難區別。就是現在,如果沒有檢測,還是無法區別究竟是普通感冒還是新型冠狀病毒。法國撤回的僑民有20人出現症狀,全國緊張萬分,結果檢測都是陰性。而且根據第五版診療方案,無症狀者也可能成為傳染源。防範和遏制難度很高。

就這次新冠肺炎而言,2019年12月30日武漢衛健委就發布了疫情。12月31日國家衛建委就派專家組到武漢。2020年1月1日封閉了海鮮市場。後來國家又不斷派專家組到武漢。值得注意的是:1月9日到16日,也就是北京大學第一醫院呼吸科主任王廣發到武漢之後染病的那一組,也都沒有得出病毒人傳染人的證據。這期間(1月13至15日)還有來自港澳臺的專家組,也都沒有得出人傳染人的結論。王廣發1月10日還接受媒體採訪說此病「可防可控」。面對這樣專業的問題,政府是要尊重專家意見的。這直接導致武漢市政府1月18日允許地方繼續舉行傳統的萬人宴。王廣發在事後回應記者採訪時表示:當時專家組激烈爭論是否人傳染人,由於病例過少,還是沒有得出一致的結論。

就是全球著名的法國巴斯德研究中心,在初期也出現嚴重誤判,判定新型冠狀病毒出現症狀後傳染他人尚需時日。但隨後的研究卻表明在潛伏期即有傳染性,而且傳染的方式很多。疫情初期,《柳葉刀》發表的兩篇有關新冠病毒的論文都有重大錯誤,當時得出死亡率10%以上的結論。直到1月23日,香港城市大學研究團隊還發表論文認為不會很容易的在人與人之間傳播,不會導致很嚴重的感染。這也是為什麼政府決策不能依據論文的原因。

所以面對一個新型病毒,在病例還沒有發展到一定規模的時候,這麼多專家組都無法得出明確的結論。

直到1月20日,鍾南山院長確認了人傳染人。當天國家領導人習近平就下指示抗疫。23日就宣布武漢封城。客觀的說,這裡不存在真相隱瞞。因為非典之後,中國傳染病上報是正常工作,不上報才會有風險。中央的行動也很迅速,連續派專家組去武漢,但專家組得不出明確的結論,政府自然很難決策如何應對。

另外,中國發現病毒後,就根據國際慣例和全球衛生組織分享。中國是1月3號開始和美國分享,一共有三十多次。美國知道後,為什麼政府和媒體都保持沉默?美國政府為什麼不採取任何措施?比如禁止美國人去中國、禁止中國人去美國。至少應該禁止美國人去武漢疫區或者武漢疫區的人不能來美國。原因也是面對一個新病毒,誰都不清楚採取什麼措施才合適。在安全、穩定和發展之間做選擇,對任何一個國家都是很困難的事。只有在相當程度的瞭解之後,才能下定決心。

但並不是由此說中國就沒有可改進之處。人類面對未來可能更加兇險的疫情,必須要千方百計改進和提升應對的能力和效率。

2020年2月15日,世界衛生組織總幹事譚德塞在第56屆慕尼黑安全會議上,表示「中國採取措施,從源頭遏止疫情蔓延,為全世界應對新冠肺炎疫情贏得時間」,並呼籲國際社會攜手併肩共同尋求解決方案。

2020年2月15日,世界衛生組織總幹事譚德塞在第56屆慕尼黑安全會議上,表示「中國採取措施,從源頭遏止疫情蔓延,為全世界應對新冠肺炎疫情贏得時間」,並呼籲國際社會攜手併肩共同尋求解決方案。 


防疫法規與政府體制的改良

就中國而言,首先是《傳染病防治法》需要修訂。中國在1989年制訂《傳染病防治法》,非典之後根據新情況在2004年進行了修改。後來2013年6月又進行過修訂。從這次疫情來看,需要修訂的地方包括:如何應對未知的具有傳染可能的病毒。這次新冠病毒並不屬於《傳染病防治法》所列舉的傳染病,即使武漢政府要採取行動,也不知道應該按哪一種級別的疾病去做。新的《傳染病防治法》必須補足這個漏洞。

另一個修訂重點是:如何迅速的發布可靠消息進而依法採取有效措施。比如發布主體是否應該擴大?現行法律規定:「省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內常見、多發的其他地方性傳染病,可以根據情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理並予以公布,報國務院衛生行政部門備案。」可否擴大為副省級城市以及更多的地市?

此外,法律制訂後更重要的是執行。《傳染病防治法》自實施以來,處罰功能並未得到有效體現。比如法律明確規定要對以下行為究責:「未依法履行傳染病疫情通報、報告或者公布職責,或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的;發生或者可能發生傳染病傳播時未及時採取預防、控制措施的;未依法履行監督檢查職責,或者發現違法行為不及時查處的。」但現實中,這種究責功能並沒有得到有效體現。

其次,中國是「政治統一(集權),經濟分權」的體制,而且中央和地方的事權也有劃分。應該說這種劃分對於一個超大規模的國家是合理有效的。它既能保持全國一盤棋,又能做到因地制宜,有利於全國各層面的發展。但在面對疫情這種突發公共事件時,確也有其不足。地方政府從本地經濟發展的角度,自然希望盡可能採取不過分影響地方經濟發展的對策,像「封城」這樣出於全局考慮的措施只可能由中央提出並強力實施。顯然疫情過後,這樣的問題是必須想辦法解決的。

武漢疫情發生後,許多人批評中國體制導致地方官員唯上心態,上面不表態下面不敢行動,唯恐擔責。這個解讀從政治上來看或許一定程度符合事實,但從經濟上、從疫情治理上卻並非如此。疫情控制的主要代價在於經濟,而地方官員恰在這一點上是不唯上的、和中央政府立場不一致的。但當中央政府把疫情上升到政治層面之時,地方官員則必須立即看齊。

從政治層面的角度,還有一個因素要吸取教訓:即要提升衛生官員的級別。武漢疫情爆發後,國家衛健委副主任王賀勝出任湖北省委常委兼任湖北衛健委書記和主任。如果各級衛健委的一把手都兼任地方黨委的常委,這將從組織結構上大大提升疫情的反應速度。

2020年1月25日,武漢政府宣布興建集中收治受2019新型冠狀病毒感染的病患的火神山醫院和雷神山醫院,並分別於2月2日和5日竣工。兩所醫院參照2003年應對非典的北京小湯山模式收治確診患者,高效、及時地統籌調配醫療資源。

2020年1月25日,武漢政府宣布興建集中收治受2019新型冠狀病毒感染的病患的火神山醫院和雷神山醫院,並分別於2月2日和5日竣工。兩所醫院參照2003年應對非典的北京小湯山模式收治確診患者,高效、及時地統籌調配醫療資源。


言論開放與打擊謠言的平衡

第二,為什麼當有人透露雖然不是非常專業但也和疫情有關的信息時,不但沒有引起重視,反而被警方以散播謠言的名義問詢?

應該說,對散布謠言全球各地都有法規,特別是針對疫情。比如中國臺灣早就規定,對散布不實的傳染病疫情謠言者,可處以最高50萬元新臺幣罰金,並可能移送法辦。針對這次疫情,臺灣官方亦警告散播假消息者會面臨受罰。1月28日,馬來西亞警察協助通訊及多媒體委員會,拘捕了1位懷疑在網上散播肺炎相關不實信息的34歲網民。印度喀拉拉邦有最少5人因WhatsApp散布不實新冠狀病毒信息被捕。不僅如此,各國也往往採用封號或刪號的方式應對。比如臉書2019年前三個季度就一共刪除了多達54億個帳戶!印度甚至在特殊時期為避免虛假信息直接斷網、斷電話。根據智庫印度國際經濟研究中心發布的報告,從2012年到2017年,印度互聯網關閉時間達到大約16,315小時。2014年以來斷網357次。2018年最多斷網134次,不到三天一次。

僅就這一次新冠疫情而言,警方的處理當然有可議之處。正如最高法院微博上的文章所說:「試圖對一切不完全符合事實的信息都進行法律打擊,既無法律上的必要,更無制度上的可能,甚至會讓我們對謠言的打擊走向法律正義價值的反面,成為削弱政府公信力的反面教材,成為削弱黨的群眾基礎的惡性事件,成為境內外敵對勢力攻擊我們的無端藉口」。文章還分析說,「虛假信息起源於信息公開的不及時、不透明」。

客觀而言,我們應該吸取兩個教訓:一是面對未知的病毒或者相當專業的醫療領域,警方在處理的時候應該先徵求專業人士的意見;二是可以按照《傳染病防治法》的要求進行勸導。根據該法第三十一條(「任何單位和個人發現傳染病病人或者疑似傳染病病人時,應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告」),勸導他們向醫療機構報告。

此外僅就李文亮醫生這個例子來說,他本意只是提醒同學注意,也要求同學不要對外轉發,可見他並沒有傳播的故意,當然也沒有要充當吹哨人的意思。警方連訓誡書都完全不需要簽發。

至於如何打擊謠言,以及與國家發展相適應的言論開放,只能逐步探索。

2019年間,臺媒多次報導FACEBOOK為打擊假消息,已刪除數億帳號。參見自由時報〈FACEBOOK為防假訊息海嘯,狂刪54億假帳號〉、聯合報〈臉書最近半年移除34億個假帳號〉及科技新報〈FACEBOOK積極打假,今年首季移除22億個假帳號〉。

2019年間,臺媒多次報導FACEBOOK為打擊假消息,已刪除數億帳號。參見自由時報〈FACEBOOK為防假訊息海嘯,狂刪54億假帳號〉、聯合報〈臉書最近半年移除34億個假帳號〉及科技新報〈FACEBOOK積極打假,今年首季移除22億個假帳號〉。


官員責任感與政治意識的提升

第三、民眾對湖北一些官員的表現非常不滿。甚至在中央政府全國採取行動之後,仍有不少官員屢屢出現失誤。比如黃岡衛健委主任一問三不知被免職,地方紅十字會主管因為失誤被免職。

令人震驚的不僅僅是他們的專業水平和責任心,更令人震驚的是他們相當缺乏政治意識。疫情成為公共事件後,就已經產生了很大的政治、經濟和社會外溢效應。正如中共中央所定調的:這是對中國治理能力和治理體系的考驗。這個時候,全國都在盯著湖北,任何一個小的失誤都會被放大。結果從新聞發布會上省長公布的口罩數據,到下面官員的具體作為,頻頻出包,一再激發大家的不滿,而且往往是中央派下督查組才能解決(比如對紅十字會的處理)。

這裡特別要說的是李文亮醫生的去世。如前所述,李文亮本人並不想當所謂的吹哨人,反倒是違反他意願轉發的同學充當了吹哨人的角色。但在民眾不滿武漢政府處理疫情的情況下,李文亮醫生成為一種象徵和寄託。此時他的命運已經具有很大的社會效應了,但湖北和武漢政府顯然沒有意識到李文亮醫生已是具有象徵意義的特殊病人。按說年僅34歲的李文亮是不難治癒的,他10日出現症狀,不知為何2月1日才確診,超出了感染扛過三週一定康復的規律,至少對他的治療沒有從政治高度來對待。結果他去世後,引發全國性的悼念浪潮,並把疫情爆發以來積累的不滿衝到最高點。

經過十八大以來的反腐治吏,確實出現了不敢腐的效果。但官員的不作為和能力又成為新的問題。等到疫情結束之後,這個教訓也急需汲取並切實加以解決。

最後一個教訓是:中國的飲食習慣要改變了。從非典到新冠肺炎,濫食野生動物的教訓和代價巨大無比。中央與地方已經開始立法禁止野生動物交易,杜絕將(至少是陸生)野生動物放上餐桌。

2020年3月7日,中國常駐聯合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表陳旭會見世衛總幹事譚德塞,通報中國政府決定向世衛組織捐資,支持世衛組織在國際間開展抗擊新冠肺炎疫情,並幫助發展中國家提升應對疫情的能力,加強公共衛生體系建設。

2020年3月7日,中國常駐聯合國日內瓦辦事處和瑞士其他國際組織代表陳旭會見世衛總幹事譚德塞,通報中國政府決定向世衛組織捐資,支持世衛組織在國際間開展抗擊新冠肺炎疫情,並幫助發展中國家提升應對疫情的能力,加強公共衛生體系建設。 


強化制度優勢,防範未來危機

雖然有這麼多的教訓,但面對這次疫情的考驗,中國的制度優勢還是得到了鮮明的體現。除了它的高效動員能力、組織能力、應變能力、學習能力都一再得到驗證外,還有它的問責制也得到突出的體現。問責制在中國的體制下之所以如此突出有兩個原因。一是前文提到的它政治上是單一制(集權),經濟上是聯邦制(分權),中央政府對體制的控制能力主要體現在官員的任免上,這其中問責制是很重要的內容。二是中國政治權力的合法性來自治理結果和績效,這和西方來自程序不同。川普這樣的總統在中國早就喪失合法性了,但在美國卻完全不受影響。官員出了問題,如果不問責就直接影響到政權的合法性。所以即時和迅速的問責是中國的制度優勢。中國不會出現2008年金融危機無一人問責的事情,也不會出現發生伊拉克戰爭這麼大的失誤也無人承擔責任的事情。

客觀地說,中國制度的優勢並不僅僅體現在經濟發展上,事實上越是危機和突發事件出現時表現得越為突出。這一次疫情,中國的表現遠遠好於2003年非典。只要我們善於汲取教訓,在未來人類面對還有可能出現的未知疫情時,中國會表現得更好。