中國是一個東亞國家，也是一個中亞國家；中國是一個大陸國家，也是一個海洋國家。中國在近古的東亞國際秩序中扮演重要的角色，但這個角色受到中國同時身處東亞和中亞的地緣政治處境的制約。近現代中國曾面臨三次這種地緣政治處境中「海、陸」議題的抉擇：第一次是1874年的「海防 / 塞防」之爭；第二次是在二次世界大戰末期的新疆事變之際；第三次是在冷戰時期，中國的海、陸權益再度受到分割的狀態之下。

1874年的「海、塞之爭」

1.「海、塞之爭」的背景（一）

中國古代國家的擴展，循由西向東、由陸地到海洋的方向。農耕經濟是中國經濟的核心，農耕區域所面對的威脅，主要來自內陸亞洲，其過程中，又加入大陸農耕與大陸游牧政治融合的趨勢。相較之下，古代中國雖然很早就到達海岸線，但並未產生向海洋方向擴展的需求。

因此，在15世紀之前，「陸疆」充滿動盪，「海疆」相對太平。有關擴大陸上戰略防禦的理論和實踐相當豐富，卻鮮有從戰略的角度關注海洋事務者。中國王朝在內亞區域建立了複雜的間接統治秩序，但對毗鄰東海、南海的島鏈、島嶼，僅採取名義冊封、實質平等的交往關係。

19世紀中期，繼沙皇俄國由陸路進抵中國陸疆之後，西歐海權也侵入中國海疆，發生「千古未有之巨變」，接受西歐海權觀念的日本隨即崛起，從東海的方向威脅中國。

2.「海、塞之爭」的背景（二）

1850年代中期至1870年代中期，中國西部的雲南、陝西、甘肅和新疆先後發生大規模穆斯林叛亂（時稱「回亂」，中華人民共和國的高中歷史教科書稱「回民大起義」），引發中亞浩罕國軍事將領阿古柏伯克（Yakub Beg）進占新疆大部分區域，成立「七城汗國」，奉奧圖曼蘇丹為宗主，俄國人遂藉口占領新疆西北部的伊犁；英國為防新疆落入俄國之手，在外交上承認阿古柏政權，還向其提供武器，奧圖曼也順勢介入新疆事務，中國西北邊疆眼看就將永久淪喪。

目睹西班牙在亞洲的擴張，日本於16世紀開始制訂入主中國，以中國資源對抗西方的戰略。入主中國的第一步，是征服朝鮮半島、征服琉球，打破由中國王朝主導的東亞國際秩序。17世紀初，日本薩摩藩征琉，使日本取得與中國王朝在東亞實質上並列為「宗主」的成就，打破了中國單一中心的舊格局。19世紀中期，日本已實質控制琉球，1872年至1879年期間日本帝國陸續廢除並吞併琉球國、設置冲繩縣，明治時代日本政府將設置琉球藩為「第一次琉球處分」，設置冲繩縣為「第二次琉球處分」。這段期間，日本於1874年發動征臺之役，迫使清朝承認日本有權代表琉球人懲罰清朝的「化外之民」，以便達成吞併琉球並挑戰清朝對臺灣主權的雙重目標。

3.「海、塞之爭」的內容

1874年，值新疆危機日益惡化，日軍藉「牡丹社事件」攻打臺灣，迫使清朝與之簽訂《北京專約》，於其中承認日本對琉球的特殊權力。《北京專約》簽訂後，中國的精力仍被牽制在新疆，日本乃加快吞併琉球的步伐。琉球議題帶給清朝有識之士的刺激，實大於新疆議題：沒有海軍，面對海島小國日本輕易吞併中國的海上藩屬國，進而威脅中國的態勢，國家竟只能聽任。因此，國家有限的財政資源和國防經費，應該先用在新疆平叛，還是先興建海軍？清朝政府內部展開「海防」與「塞防」孰重的爭論。

主張「海防」的代表人物李鴻章認為，前有英國，後有日本，從海洋方面對中國構成的威脅超過俄國從陸上構成的威脅，強化海防刻不容緩。自乾隆年間平定新疆以來，每年都要花費數百萬兩「協餉」經營「塞防」，成本過高。當下與其竭盡天下財力西征，不如聽從英國建議，承認阿古柏政權，接受其稱臣入貢，將節省下來的塞防經費轉而建設海軍，對抗日本，或可取得討論琉球前途、歸屬的籌碼。

主張「塞防」與「海防」兼備，偏重「塞防」的代表人物左宗棠，從地緣戰略的角度反駁李鴻章，認為陸疆是國家的安全屏障，俄國對中國的西北、蒙古、東北皆有直接威脅，放棄新疆，將令整個中國失去西部的國防緩衝地帶，只能導致今後的「塞防」成本更為高昂，直接威脅國都（「自撤藩籬，則我退寸而寇進尺」、「重新疆者所以保蒙古，保蒙古者所以衛京師」）；而重視塞防，不等於放棄海防。討論持續數月，「塞防派」得到了更多的支持，清朝多數菁英基於良好的傳統歷史教育，對游牧帝國的威脅保持強烈的警覺，以協調內亞與農業區關係為立國基礎的清朝最高決策者，不僅基於歷史經驗，更痛感當下若不戰而棄新疆，勢將損害民心士氣及朝廷權威，強化海防不足以補償這樣的損害。「塞防」的緊迫性在「海防」之上，原因在於：首先，異種的俄、英、奧圖曼比同文同種的日本實力和威脅更大，而新疆危機迫在眉睫，非立即面對必將難以回復，琉球危機尚未喪失逆轉的機會；其次，新疆的叛亂包含宗教、種族因素，還有與太平天國餘部和捻軍等反叛勢力之間的連結，是心腹大患；第三，日本人目標在琉球，而非臺灣，失琉球尚未傷及根本；而新疆與內地山水相連，失守則國防西線無險可守；第四，琉球只是藩屬，事關「面子」，尚不直接涉及核心利益，而新疆則直接關係到國家安全。經過權衡，清朝政府最終於1875年4月採納左宗棠「東則海防，西則塞防，二者並重」的建議。

「海、塞之爭」定論導致琉球命運第一次轉折

「海、塞並重」決策很快便遇到挑戰。1879年，清朝的西北新疆和東南海疆再度陷入急迫危機。

西北方向，沙皇俄國藉口新疆叛亂，「協助」中國從叛軍手中「收復」伊犁地區，歷經10年不還，向清朝索要土地與贖金。左宗棠率領西征平叛得勝之師與俄軍對峙。

東南方向，日本選擇伊犁危機，俄軍在新疆重兵壓境的時機，宣布將琉球廢藩置縣，改名為冲繩，琉球國王派出秘密使節，向清朝政府泣血求援，希望中國出兵。清朝內部也充滿主戰的聲音。但擺在面前的現實卻是，清朝已將財力用在新疆，還來不及構建海上武力，不具兩線作戰的實力，只能在陸地與海洋、「塞防」與「海防」、「固疆」與「保藩」、抗俄與抗日之間，再次做出傾向陸、疆，放棄海、藩的選擇。

面對俄國威脅，又恐俄、日結盟，李鴻章不敢對日本滅琉一事採取強硬態度，乃採部分人士「聯日拒俄」的主張，接受了日本的要求，與日本草擬《球案條約》。1881年2月中俄就伊犁問題簽訂《改訂條約》後，清政府拒絕批准《球案條約》，意圖暫時擱置琉球議題，待海上實力加強後再議。

隨之而來的法國人染指越南、臺灣，再度對清朝形成牽制局面；越南藩屬國地位喪失之際，日本又於1884年策劃「甲申政變」，朝鮮局勢再成焦點。幾經延宕，日本的實力大幅增強，中國的宗藩體系迅速瓦解。1894年甲午戰爭，清朝被迫放棄對朝鮮的宗主國地位，甚至割讓本國領土臺灣。琉球問題被不斷擱置，中國的海上影響力和海洋權利遭到最大限度的壓縮。

二戰末期中國再次被迫抉擇──琉球命運的又一次轉折

第二次中日戰爭和第二次世界大戰的相繼爆發，讓日本逐漸陷入嚴重消耗國力的戰爭當中。日本全面失敗的前景，為中國提供了一次翻轉命運，改善自19世紀中期以來長期地緣政治劣勢的機會。然而，20世紀前期中國的國力仍遠未恢復，在戰爭末期的戰略規劃中，再次遭到盟邦的出賣。在面對戰爭目標的議題上，中國抱有較為強烈的理想主義精神；美國和蘇聯在形式上也都有自己的政治理想；英國則欠缺道德感和政治理想。

在蔣介石的設想中，亞洲應回復到殖民者到來之前的狀態，這一設想無疑與中國傳統對外關係中的「濟弱扶傾」、「以大事小」等觀念有關；但在20世紀中期的當下，蔣介石戮力推動民族獨立，又全無恢復殖民者到來之前亞洲政治秩序外觀之意，這又與他既堅持固守國民革命與民族解放的理想，也需面對國際政治現實，必須向美、英、蘇等強國證明中國無意領導亞洲，不會再有藩屬的處境有關。這一設想的內容和外觀，為回復琉球遭日本併吞之前的狀態，乃至進一步立於世界民族之林提供了可能。不過，這一設想無疑也有賴於中國本身擺脫一個世紀以來海、陸兩面受困的窘境。

邱吉爾為減緩大英帝國的衰落趨勢，乃盡全力保守英國的殖民利益，為此，他透過高明的政治操作離間美蘇之間的關係，極力促成「冷戰」格局，利用這一格局迫使美國與英國結盟；蘇、美兩方對對方皆有強烈的不安全感，遂傾向將自身的利益進一步放大到極限。這樣，美國為了確保和擴大自身的利益範圍，不僅默認英國繼續維持其龐大的殖民地遺產，也與蘇聯達成劃分勢力範圍的協議，以接受並承認蘇聯恢復帝俄在亞洲的利益，換取蘇聯接受並承認美國勢力範圍向西太平洋的推進。面對同為盟國的中國，美國容忍英國在反對殖民主義、恢復領土主權的議題上抵制中國，全面接受蘇聯分裂中國國土、恢復帝俄在中國利益的主張。德黑蘭─雅爾達體系因而染上政治分贓色彩。

依照德黑蘭─雅爾達體系的設計，美、英將承認蘇聯對法律上仍屬中國領土的外蒙古地位的單方面定義和控制現狀，蘇聯將全面恢復日俄戰爭之前沙皇俄國在滿洲的鐵路、港口利益。這是對中國主權的侵害，而為確保這兩個目標的實現，蘇聯乃在戰爭臨近結束之際的1944年底，煽動、組織新疆的分離主義武裝發動叛亂，並直接派兵支持分離主義者建立獨立政權，重演1870年代沙皇俄國入侵伊犁的戲碼。蔣介石的國民政府憂心，新疆事變可能導致中國喪失六分之一的領土，繼而引發外蒙古、內蒙古和東北的連鎖主權危機，這對於付出數千萬軍民生命代價，奮戰八年的國家，將成為不可承受之痛，只能出兵平叛。

琉球獨立議題本來就比其他亞洲國家獨立議題更複雜：琉球並不在《開羅宣言》所規定的「剝奪日本自1914年以後，在太平洋所奪占之一切島嶼」的範圍以內，而西方對中國的猜忌、美國自身的亞洲戰略、美國在冷戰在即之際對日本角色的規定、印度與韓國獨立過程中的慘痛經驗、中國的海上軍事實力等等因素，使得琉球被排擠到追求戰後亞洲國際正義和建立合理國際秩序目標的最邊緣。1944年底的新疆事變更讓琉球獨立議題成為空談，它使得作為戰勝國的中國必須再次優先處理陸上邊疆危機，沒有餘力在政治上為自己的琉球主張背書，也沒有能力在軍事上支持琉球獨立。這一系列因素疊加，最終使得琉球被排除在追求戰後亞洲國際正義和建立合理國際秩序的目標之外。

而且，除本來就缺乏理想性格，僅僅以舊的殖民秩序取代日本侵略秩序為職志的英國之外，美國和蘇聯也同樣將原本的政治理想拋諸腦後，經由戰爭達成了自己的政治目標，主導了戰後的利益分配。連亞洲和非洲殖民地的非殖民化運動，實質上也成為美蘇競爭與操控下的政治工具。在他們建立的戰後亞洲國際秩序體系中，在他們勾畫的戰後亞洲政治地圖中，琉球都成為被遺忘的角落。

冷戰時期中國海、陸權益的分割

第二次世界大戰結束後，中國的內戰分隔了大陸和臺灣。近代以來，臺灣島與中國「海防」、海洋權益有直接而密切的關聯，退處臺灣的國民黨政府成為西方陣營的一環，整個西方陣營和臺北當局的現實政治操作與全中國的海防和海洋利益處在衝突狀態，再度制約了中國面對海上安全和國際秩序議題時的發揮空間。

冷戰初期，在中蘇結盟的背景下，兩國之間一度形成了一條安全的國界線，讓中國擁有史上少見的「塞防」壓力輕微的時期，有了一定實力面對海上安全挑戰。僅持續不到十年的中蘇蜜月期結束，中國又失去冷戰初期有利的戰略態勢，蘇聯、印度分別從北方、西南兩面對中國構成包圍之勢，使中國陷入國際孤立之中。面對同時來自陸、海兩個方向的安全壓力，中國被迫在內陸深處展開以建立國防工業為內容的「三線建設」。「三線建設」進一步減少了中國的海上安全投入，使得中國長期無力顧及臺灣議題，更難在琉球議題上產生影響。無論是琉球反對美國軍事占領，還是後來的「冲繩返還」，中國在道義聲援外，難有任何作為。

蘇聯解體和「9‧11」事件導致全球地緣政治格局變化，中國的地緣環境有所改善。中、俄兩國關係改善，東北方向的威脅大致消除；上海合作組織機制，使得西北方向也獲得穩定；中國經濟的快速成長所產生的商貿利益，使得抱有敵意的印度和越南改採較為溫和的對華政策；中國與東北亞朝鮮、韓國和日本之間關係也在一定程度上脫離了美國陰影。這一切，讓中國的「塞防」壓力大幅減輕，陸權的基礎進入相對穩定時期，中國終於有餘力面對其海洋地緣政治議題。因此，美國近年來再度啟動對華封鎖政策，反而與中國提升海上實力，維護海權的趨勢同向；同時，美國川普政府對聯合國體制和其他國家的蔑視，也為中國在聯合國體制下發揮影響力開創出空間。

從地緣政治角度來看，太平洋和印度洋的安全是中國海洋戰略的核心議題，從亞洲大陸到太平洋存在一個地緣政治斷層，即太平洋上自西向東的三條島鏈。從19世紀末起，太平洋三大島鏈受到美國的控制或影響，美國的太平洋戰略以此為依託，阻絕以俄、中為主的亞洲大陸國家在海上的發展，美國這一戰略，決定了它控制琉球的政策。中國只有在戰略上超越第一島鏈，才能根本改善自身的地緣政治環境。

結語

王朝時代中國周邊形成「朝貢體系」，背後的根本因素，在於中國的經濟實力、文化吸引力所構成的綜合影響力的輻射，而不在於軍事實力和強權政治。要維護這一以陸權為基點的、非擴張性的政治型態和政治秩序，成本極其高昂。海權的防禦成本低，僅需要控制重要島嶼、重要港口、重要運河、重要海峽等「點」，機動性高；陸上防禦，則需要控制面積較大的區域──「線」與「面」，構築較大量的城池、要塞，乃致於長城這樣超人類尺度和規模的大型防禦工事；陸上運輸的成本也遠高於水上運輸。這樣，在造船和航海技術有限的時代，陸權國家無法征服海權國家，只能不計成本、代價，立足陸上防禦。「海、塞之爭」中的「塞防論」的最終勝出，原因在此，也因此，近現代中國面對「海、陸之爭」時的幾次選擇，都牽動了琉球的命運。

然而，近現代中國歷史上威脅中國國防安全最大的幾次入侵，多數來自海上，迫使中國由背對海洋轉為面向海洋。從這個角度看，「海、塞之爭」中「海防論」的內容也深具洞察力，是極具遠見的主張。所有現代強國都是海洋國家。中國不是內陸國，而是陸海兼備型國家，自明朝中期以來，東南沿海成為國家經濟重心，但這裡卻缺乏安全保障。因此，在陸權得到保障的基礎上強化海權，發揮陸海兼備優勢，是中國地緣戰略的必由之路。

當代中國對海權的重視，有助於改善西太平洋國際政治秩序長期失衡的狀態。歷史帶來了另一次機會，琉球的命運或將有所轉折。