由偏重内容与实质或偏重形式与程序，我们把民主分为「代表型民主」和「代议型民主」。代议型民主只是一种金丝鸟笼式民主，不应是、也不可能是唯一可取的民主形式。在过去几十年里，中国实际上已经形成了一套「代表型民主」的理论，即偏重内容与实质而非形式与程序的民主。尽管存在某些缺陷，中国实践的代表型民主具有巨大的潜力。

一、代表型民主与代议型民主

偏重内容与实质的民主可以称之为「代表型民主」（representational democracy），而偏重形式与程序的民主观可以称之为「代议型民主」（representative democracy）。总体而言，东亚人民包括中国人民更偏好前者而不是后者。虽然只有一字之差，这两种类型的民主却相去甚远。

对于代议型民主而言，最关键的概念是「代议士」。「代议士」是英文representative的一种中文译法，流行于清末民初时期，现在这个英文词通常被译为「代表」。不管如何翻译，它指的都是由选民选出来的人，主要指选出来的议员，但也包括选出来的行政首脑（如美国总统）。不过，将representative译为「代表」在很多情形下是不准确的，因为在欧美各国的民主理论与实践中，选出来的人不是选民的传声筒，不是人民的代表。恰恰相反，一经选出，这些人便可以依据自己的主观判断行事，因为「选民不是天使，对公共事务未必有健全理性的判断，会常常出错，甚至会被领入歧途」，需要有「政治判断能力」的精英为他们把关。换言之，选举只不过是普通民众向政治精英授权的一种形式。选出来的精英们不必原汁原味地代表人民，只需代人民议政、替人民作主即可。这种制度倡导者的话很直白：这些选出来的人「根本就不是选民的代表…民主国家需要的不是人民的代表，而是公民选举出来的议员（代议士）！」

既然不让人民大众自己当家作主，只许一小撮选举出来的精英（美名其曰「代议士」）为民作主，这种体制的民主性体现在何处呢？代议型民主的辩解方式是重新定义民主：把要求人民大众当家作主的民主叫作「古典民主」或「乌托邦民主」；而现代民主则被定义为「代议民主」（representative democracy），或代议士经自由竞选产生的政治体制。经过重新定义以后，衡量一个政治制度是否民主的标准也随之发生了变化：存在自由的、竞争性的多党选举，政体便是民主的；不存在自由的、竞争性的多党选举，政体便不是民主的。

为什么经过自由竞选产生的政府便是民主的呢？有两种不同的理论为其提供支撑。一种理论强调选举的授权功能（授权论），其关注点是政客如何开始他们的政治生涯；另一种理论强调选举隐含的惩罚功能（问责论），其关注点是政客如何结束他们的政治生涯。

按照授权论的说法，在竞选过程中，政党提出各自的政策主张，并推出各自的候选人，选民则有权选择支持哪个政党或哪个候选人，他们会把选票投给自己心仪的政党与候选人。既然当选者是在得到了选民赋予他们的授权后才开始执政的，这种体制当然是民主的。

但授权论实际上基于三个未加言明的假设，缺一不可。一、选民们是理性的，他们清楚全面地了解候选政党与候选人的各种政策主张、实现这些政策主张的前提条件、执行这些政策主张的可能后果；二、政客们会恪守承诺，上台后会不折不扣地推行自己在竞选过程中主张的那些政策；三、按竞选纲领推行政策符合选民的最佳利益。但满足三个条件中的任何一项都不容易，同时满足这三个条件则几乎是不可能的。大量实证研究发现，选民未必是理性的，往往在政治上十分无知；政客在很多情况下不愿、不会也不可能按竞选纲领行事；况且，如果把见人说人话、见鬼说鬼话的竞选语言付诸实施的话，选民不大可能从中受益。更糟糕的是，现代选举是极其昂贵的，参选政党与个人必须筹集高额竞选经费，否则根本没有当选的可能性。这就意味着，对参选政党与个人而言，重要的不是一般选民，而是那些有能力捐款的金主们。既然没有金主擡轿子就上不了台，这些金主才是真正的「授权者」。

问责论的前提就是假设：一、政客未必会恪守竞选承诺；二、即使他们恪守承诺也未必对选民有利。问责论进一步假设，当出现上述情形时，选民肯定会不满；在下一次选举到来之时，不满的选民会把当政者赶下台，选另一批政客上台替换。这就叫作问责，下台的可能性是问责的基础。如果代议士希望连选连任，不想下台，那么他们就必须在任时小心行事，以赢得选民的欢心。

问题是，现代政治制度都十分复杂，任何一项政策从酝酿到草拟、到拍板、到出台、到贯彻落实，会卷入不同的政党、不同的派系、不同的部门、不同的官员。除此之外，政策效果的好坏还取决于内外环境。选民如果对政策的效果不满意，他们未必准确地知道应该惩罚谁。政客当然一定会找到各种各样的理由或借口卸责（英文叫shirk），把选民的不满引向别人、别处。

另一个问题是，问责论假设，可供选民挑选的政党与政客很多，不满意甲，可以选乙；不满意乙，可以选丙；一直类推下去。实际上，在两党制下，只有两个党可供选择；在多党制下，选择也不多。在挑选余地不大的情形下，选民往往不得不两害相权取其轻。（编按：情况之一是选民只能在两个烂苹果中选一比较不烂的；情况之二亦即投票行为理论中的「策略性投票」行为。若选民发现自己支持的候选人胜算不大，会将票投给「没那么不喜欢的」候选人，以防止「最不喜欢的」候选人胜选。政治学者常用此例来说明选举制度无法真正表达出选民的偏好。）

更何况，对政客而言，连选连任固然不错，即便败选，天也不会塌下来。不仅如此，离开政坛后，也许油水更大。例如，近年来，美国将近一半落选国会议员投入游说团体，薪酬比担任议员高得多。再如，克林顿夫妇，一位是前总统，另一位是前国务卿，退出政坛后，他们每年的讲演收入便是天价。换句话说，在政坛干几年后退出政坛有可能获得高额「期货」回报，「问责」的潜在威胁恐怕只是个「纸老虎」。

由此说来，不管是「授权论」还是「问责论」都无法说明所谓「代议民主」在什么意义上是民主的。研究代议制的权威学者普热沃尔斯基（Adam Przeworski）、史杜基斯（Susan Stokes）和曼宁（Bernard Manin）对此的评论是：「代议政府的创立者期待，他们鼓吹的那些体制安排会通过某种方式诱导政府服务于人民的利益，但他们并不准确地知道为什么会如此。两百多年过去了，我们今天还是不清楚」。

与代议型民主不同，代表型民主的关键概念不是「代议士」，而是「代表」（representation）。按照经典著作《代表的概念》作者汉娜．皮特金（Hanna Pitkin）设的定义，「代表」的含义是以实现公众最佳利益的方式行事，代表的主体是否经过自由的、竞争性的选举产生是另外一个问题。代表型民主的基本假设是，民主可以经由各种不同的代表机制实现，不一定非得要由选举产生的代议士来实现。既然如此，衡量一个政治制度是否民主的标准就不再是存不存在自由的、竞争性的多党选举。民主理论大师罗伯特．道尔（Robert A. Dahl）说：「民主的一个关键特征是政府持续回应其公民的偏好，而所有公民在政治上完全平等」。这里，重要的不是代议士在多大程度上能为选民代言（representativeness），而是政府对民众偏好的回应性（responsiveness）。道尔的这番话实际上为衡量一个政治制度是否民主设定了标准：代表型民主的标准。需要进一步厘清的是道尔所说的「偏好」（preferences）。我们认为，这里的「偏好」主要不是指人们的主观要求（wants）。无论何时何地，政府都不可能、也不应该迎合公众的漫无边际的欲念。相反，「偏好」指的主要是民众的客观需求（needs），以及他们就需求而提出的意见、建议等等。

为了与「授权论」和「问责论」加以区别，我们可以将以上说法称之为民主的「代表论」。

二、代表型民主的理论

代表型民主有四大组成部分，分别回答四个关键问题：代表谁？由谁代表？代表什么？怎样代表？

（一）代表谁？

中式代表型民主理论的回答是：人民。所有中国人都熟悉毛泽东的名言「为人民服务」；它是中国共产党的宗旨，也被镌刻在中南海新华门和中南海东门的影壁上。为人民服务并不是指人民被动地接受服务，其真实含义是与人民一道，通过共同努力，创造一个更加美好的世界。

那么谁是「人民」呢？不管在哪个国家，「人民」（或「公民」）这个概念的内涵与外延都是不断变化的。中华人民共和国建国前夕，毛泽东说出了他当时对「人民」这一概念的理解：「所谓人民大众，是包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、被帝国主义和国民党反动政权及其所代表的官僚资产阶级（大资产阶级）和地主阶级所压迫和损害的民族资产阶级，而以工人、农民（兵士主要是穿军服的农民）和其他劳动人民为主体。」在此前后，毛泽东一直把「人民」看作一个历史的、变动的政治范畴，而不是泛指一国的全部人口，但唯一不变的是，他所理解的人民主体始终是从事物质资料生产的广大劳动群众。虽然，改革开放以后，「人民」概念的内涵与外延再次发生了重大变化，其主体依然是广大劳动群众，同时也包括一切拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者。中国革命与新中国最大的历史贡献，就是将亿万普通劳动人民群众第一次带上了政治舞台。

强调代表的对象是人民与自由主义形成鲜明对比。在自由主义的词典里，根本不存在社群、阶级这些群体概念，更不存在人民。只有追求个人一己私利的个人才值得代表。

（二）谁代表？

在西式主流代议理论中，只有选出来的代议士（所谓「政务官」）才有资格代他人作主，其他人都不够格。但在现代，不管在哪一种政治体制中，都有大批非选举产生的官员（所谓「事务官」）实实在在地行使着政治权力。说他们没有资格代表别人，实际上也免除了他们必须全心全意为人民服务的压力，仿佛只需按部就班、照章办事就万事大吉了。

在谁代表的问题上，代表型民主的回答是，所有行使政治权力的人，既包括正式选举出来的代议士，也包括手握实权的其他官员。中国把所有行使某种权力的人都统称为「干部」。所有干部都有责任代表人民的利益。

毋庸置疑，干部属列宁所说的「先锋队」；但这并不意味着他们可以摆出「精英」的派头，以「精英」的方式行事。恰恰相反，有责任代表人民利益的人必须通过各种方式与广大人民群众打成一片，并在此过程中不断改造自己，因为「人民、只有人民，才是创造世界历史的动力」；因为「群众是真正的英雄」，而各级干部「则往往是幼稚可笑的」；因为「人民群众有无限的创造力」。这也就是说，各级干部都必须在「干中学，学中干」，不能「把自己看作群众的主人，看作高踞于『下等人』头上的贵族」。他们「切不可强不知以为知，要『不耻下问』，要善于倾听下面干部的意见。先做学生，然后再做先生；先向下面干部请教，然后再下命令」。这与「授权论」、「问责论」对代议士角色的设想（即高人一等的政治精英）形成了鲜明的对比。

（三）代表什么？

在西式代议制中会设置表达机制，让人们把自己的愿望（或偏好）表达出来，形成对代议士的压力，希望因此影响政府的决策。「愿望」是个比较模糊的概念，它既包括人们的主观要求，也包括他们的客观需求。如果稍加阶级分析，我们就会了解到，衣食无忧的社会中上层往往表达的是主观要求（如减税、同性恋婚姻、表达自由），而囊中羞涩的社会下层往往表达的是客观需求（就业、就医、就学、住房等生活保障）。实际上，社会下层表达的客观需求也是社会上层的客观需求，因为后者也同样离不开衣食住行、就学、看病、养老等。只是由于他们的财力在支撑体面生活以外仍有富余，才遮蔽了他们也有这类客观需求的真相。由此可见，社会下层的需求是全社会的需求，而社会上层的要求则未必是全社会的要求。需求与要求还有一个区别：前者在相当长一段时间里比较稳定，而后者则可能在短时间内变来变去。

为了体现人民当家作主，服务于最广大人民的利益，代表型民主要代表的主要是人民的客观需求，而不是随意表达的要求、或转瞬即逝的观点。

当然，客观需求也不是一成不变的。在经济发展水平比较低的时候，有饭吃、有衣穿是最关键的需求。但进入比较高发展水平以后，这类生存需求的重要性便下降了，其他需求的重要性开始上升，如吃得好一些、穿得漂亮一些、行得方便快捷一些、住得宽敞舒适一些、病有所医、老有所养等等。代表人民的基本需求也要与时俱进。这就要求各级干部在听取社会各阶层表达出来的要求的同时，不断深入社会底层，关注他们变化着的需求。在这个意义上，代表必定是一个能动的建构过程。

（四）怎么代表？

人们通常把群众路线看作共产党传统中的民主决策方式，但群众路线也是最具中国特色的代表方式。在中国历史上，正是把群众路线作为自己「根本的政治路线」和「根本的组织路线」（见刘少奇在七大上关于修改党章的报告）的中国共产党把亿万普通老百姓第一次带上了政治舞台，而亿万民众的觉醒是实现民主的先决条件。在这个意义上，美国学者布兰德利．沃马克（Brantly Womack）把以群众路线为特色的中国体制称之为「准民主体制」（Quasi-democratic system）是有道理的。群众路线是中式代表型民主的核心所在。

中国共产党几代领导人关于群众路线的论述汗牛充栋，毛泽东的一段概括最具代表性：「在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。这就是马克思主义的认识论」。

在代议民主中，代议士与民众的关系集中发生在竞选期间。一旦当选，具备了行使政治权力的正当性，代议士便获得了自由裁量权，可以按照自己的意愿来代选民作主。如果代议士在任职期间也会接触民众的话，那也主要是竞选动作，为的是博得选民的青睐，以便在下一轮选举中再次当选。因此，他们倾向做那些有利于巩固与扩大自己选票基础的事，而对那些与巩固、扩大选票基础无关的事，则不闻不问，哪怕这些事正好对民众有利。对代议士而言，参与投票的选民才是争取对象，才有接触的必要；而对那些不参加选举的民众，则可忽略不计。而不参加选举的民众恰恰往往是那些底层民众。

群众路线不同，它要求各级干部「热爱人民群众，细心地倾听群众的呼声；每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中」；「走到群众中间去，向群众学习，把他们的经验综合起来，成为更好的有条理的道理和办法，然后再告诉群众（宣传），并号召群众实行起来，解决群众的问题，使群众得到解放和幸福」。这里所说的「群众」即「人民大众」，与「人民」同义；而「人民」首先是指工农兵和其他劳动人民。为了弥补代议民主的弊端，一些西方进步学者倡导参与民主（participatory democracy），希望为普通民众创造更多能直接影响政府决策的机会与渠道。即使与民主程度更高的参与民主相比，群众路线也独具特色。群众路线与公众参与的第一个差别是箭头指向。公众参与的箭头由利益相关群体指向决策者，这是指在政府决策过程中，利益相关群体有权闯进去，影响决策；但这也意味着，决策者不必迈出议事殿堂。群众路线的箭头由决策者指向利益相关群体，这是指在政府决策过程中，决策者必须放下身段，主动深入到利益相关群体中去，它是决策者义不容辞的责任。

两者的第二个差别是有没有阶级分析。公众参与往往暗含多元主义的假设，把所有利益相关群体设想为势均力敌，以为他们都能平等地参与决策过程，最终会达成政治上的均衡。群众路线则会区分占有各类资源的强势群体与资源匮乏的弱势群体。贯彻群众路线的理想状况是，决策者更多地接触弱势利益相关群体，更多地听取他们的呼声，因为他们的利益更需要关照，他们主动影响决策的能力更弱。这样做表明，群众路线不是一种不偏不倚的路线，而是偏向普通劳动人民的路线。

现实中的公众参与和群众路线也许与理想状态相去甚远。就公众参与而言，不同的社会阶级参与能力相差很大。有些阶级占有金钱、人脉、知识等方面的优势，参与政治的意愿十分强烈，影响决策的能力很强；另外一些阶级则每天忙于糊口，无暇或没有能力对政府决策施加影响。公众参与的不平等使围绕在「参与」概念周围的光环黯然失色，其必然后果是更有利于表达（上层群体的）「要求」，而不是（弱势群体和社会总体的）「需求」。

贯彻群众路线对各级干部有相当高的要求，他们不能坐等老百姓上门，必须主动深入人民群众。如果干部的群众意识薄弱、群众观点淡化，哪怕他们依然走出去，也会「嫌贫爱富」，亲近强势社会群体，成天出席商务活动、剪彩现场，与企业家吃吃喝喝、拉拉扯扯，甚至以输送利益为筹码而索贿、受贿。这时，接触弱势群体就成了应付差事，或作秀。这是群众路线的软肋，过于依赖干部的自觉性。与群众路线相配套必须存在一整套机制，迫使各级干部不得不时时与基层的普通群众打交道。大力宣传群众路线，把群众路线的落实方式制度化，对群众路线年年讲、月月讲、日日讲，让它家喻户晓、深入人心，形成对各级干部的强烈期待与硬性要求，不失为一种好办法。

另一种迫使干部切切实实贯彻群众路线的方式是将群众路线与公众参与结合起来。虽然群众路线与公众参与各有特色，但它们并不互相矛盾、互相排斥。公众参与的比较优势是，它有助于表达民意，对决策者施加压力；群众路线的比较优势是，它有助于干部培植群众观点、了解民情、汲取民智。两者不仅不是对立的，而且完全可以搭配起来，使它们珠联璧合、相得益彰。例如，政府可以一方面促使干部贯彻群众路线，一方面对劳动大众进行政治上的增力（empowering），使他们组织起来，获得参与决策的意愿与能力。如果这样做，在劳动大众的需求表达对决策产生较大影响的同时，其他社会群体的合理要求表达也不会被忽略。（待续）