三、代表型民主的实践

群众路线不仅是中式代表型民主的理论基石，也是中式代表型民主的主要实现途径。

 （一）发展历程

毛泽东曾在党的七大政治报告中指出，群众路线是共产党区别于其他任何政党的显著标志之一。不管是在革命战争年代，还是在社会主义建设时期，党的第一代领导集体都十分注重群众路线的贯彻落实。尤其是毛泽东做出了表率。用邓小平的话说，「毛泽东同志就是伟大，就是同我们不同，他善于从群众的议论中发现问题，提出解决问题的方针和政策」。改革开放之初，党的第二代中央领导集体依然十分强调群众路线。邓小平就曾说过：「毛泽东同志倡导的作风，群众路线和实事求是这两条是最根本的东西……对我们党的现状来说，群众路线和实事求是特别重要」。

毋庸讳言，80年代以后，在相当长一段时间内，群众路线这份丰厚的遗产被不少人淡忘了。虽然在官方话语中，「相信群众」、「依靠群众」、「为人民服务」之类的提法仍不时出现（频率大幅下降），但在很多地方却不再有贯彻群众路线的具体配套措施。这种状况一直持续到2011年前后才发生变化。互联网兴起后，不断升高的公众参与压力也许是群众路线复归的主要推动力。

2011年是中国共产党成立90周年。胡锦涛总书记在「七一」讲话中指出：「来自人民、植根人民、服务人民，是我们党永远立于不败之地的根本。」「每一个共产党员都要把人民放在心中最高位置，拜人民为师，把政治智慧的增长、执政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中」。在此前后，一些省市区（如重庆、广东、山西、江苏、湖北、西藏、云南）开始重提群众路线，并将它的落实制度化、常态化。到2011年底，「到基层去，到群众中去」已在全国范围蔚然成风。除上面提到的地区外，河北、浙江、安徽、陕西、吉林、甘肃、新疆等省区的省委主要领导也带头下基层，与群众「零距离」接触、面对面交流，并大规模选派干部驻村蹲点调研，力求摸到群众的脉搏，贴近群众的心窝。进入2012年后，更多的省启动了类似行动。

与此同时，不少地方开始组建群众工作部（简称「群工部」）。群工部最初于2005年出现在河南省义马市，该部整合了信访、民政、劳动人事、社会保障、司法、科技、公安、国土资源、城建等部门与群众利益密切相关的部分职能和人员，集中办公，现场答复群众诉求。义马经验不久得到了中央领导的认可，并逐步推广到河南省的18个地级市和158个县（市、区）。此后，山东、湖南、黑龙江、贵州、辽宁等省也在地县两级设立了类似机构。2011年6月，海南省成立了全国第一个省级层面的群众工作部。

2012年，中共十八大选出了新一届领导人。总书记习近平历来视群众工作为中共的生命线。早在他担任福建省宁德地委书记时（1988年至1990年），便建立了干部「四下基层」（信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、政策宣传下基层）的常态机制。在2011年省部级领导干部专题研讨班结业式上，习近平要求各级领导干部以身作则，树立群众观点，坚定群众立场，坚持群众路线，增进同群众的感情，并创新群众工作方式方法。十八大召开前夕，在2012年省部级主要领导干部专题研讨班结业式上，他再次强调，「我们党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，坚持党的一切工作体现人民的意志、利益和要求，这是密切联系群众的优势，也是我们党最大的优势」。

习近平是中共十八大报告起草组的负责人，这份报告中出现频率最高的就是「人民」一词，共出现145次，这无疑是其人民意识的流露。为了加强各级干部的人民意识，党的十八大结束几周以后，中央政治局便出台了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。中央党校、国家行政学院、中国延安干部学院把群众工作列为干部培训的重要课程。2013年4月19日，中共中央政治局又作出决定，从当年下半年开始，用一年左右时间，在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动。

 （二）践行机制

在过去几十年的实践中，群众路线已发展出三类机制。第一类是了解民情、汲取民智的机制，包括调研、抓点、蹲点、以点带面等。第二类是培植群众观点的机制，包括访贫问苦、三同（同吃、同住、同劳动）、下放等。此外，还有一类配套机制，目的是迫使各级干部牢记群众路线、践行群众路线，包括定期进行批评与自我批评、不定期展开整风活动。这三类机制同时发力时，群众路线便能得到切实的贯彻。

在所有群众路线践行机制中，特别值得一提的是调研，因为它是最常用的机制；即使在群众路线提法销声匿迹的年代里，调研的传统依然持续，只是频率较低、深入不够。随着群众路线的复归，对调研的重视程度也大大加强。与由学者或智库进行的调查研究相比，这里所说的决策「调研」有八个特点。

第一，调研的定位是决策的必经程序。在毛泽东看来，决策时，「只有蠢人，才是他一个人，或者邀集一堆人，不作调查，而只是冥思苦索地『想办法』、『打主意』」，「这是一定不能想出什么好办法，打出什么好主意的。换一句话说，他一定要产生错办法和错主意」。哪怕是选举出来的所谓「代议士」，不经调研就决策也不可取。因此，毛泽东建议，凡是决策，「都要坚决走群众路线，一切问题都要和群众商量，然后共同决定，作为政策贯彻执行。各级党委，不许不作调查研究工作。绝对禁止党委少数人不作调查，不同群众商量，关在房子里，作出害死人的主观主义的所谓政策」。毛泽东的告诫是，「没有调查就没有发言权」。对调研后决策的要求，陈云说得更加形象：「领导机关制定政策，要用百分之九十以上的时间作调查研究工作，最后讨论作决定用不到百分之十的时间就够了」。习近平完全认同对调研的这种定位，认为「必须把调查研究贯穿于决策的全过程，真正成为决策的必经程序」。

第二，调研的主体主要不是秘书、顾问等辅助人员，而是决策者本人。例如，虽然毛泽东曾委托身边工作人员（如秘书田家英）进行调研，但他更强调领导干部「要亲自出马」，「凡担负指导工作的人，从乡政府主席到全国中央政府主席，从大队长到总司令，从支部书记到总书记，一定都要亲身从事社会经济的实际调查，不能单靠书面报告，因为二者是两回事」，因为「不亲身调查是不会懂的」。他本人以及刘少奇、周恩来、朱德、邓小平、陈云、彭真都曾到各地进行调研。今天，下基层调研仍是中国各级第一书记的必修课与基本功。习近平的切身感受是，「直接与基层干部群众接触，面对面地了解情况和商讨问题，对领导干部在认识上和感受上所起的作用和间接听汇报、看材料是不同的」。他因此告诫，「现在的交通通信手段越来越发达，获取信息的渠道越来越多，但都不能代替领导干部亲力亲为的调查研究」。习近平特别强调各级领导机关的主要负责人要亲自下去做调查，亲自主持重大课题的调研。「因为对各种问题特别是重大问题的决策，最后都需要主要负责人去集中各方面的意见由领导集体决断，而主要负责人亲自做了调查研究，同大家有着共同的深切感受和体验，就更容易在领导集体中形成统一认识和一致意见，更容易做出决定」。为此，中共中央办公厅于2010年印发的《关于推进学习型党组织建设的意见》明确要求：「建立健全调查研究制度，省部级领导干部到基层调研每年不少于30天，市、县级领导干部不少于60天，领导干部要每年撰写1至2篇调研报告」。

第三，调研的主题可以随时变化，但主要是决策者负责范围内带有全域性、战略性的重大问题，以及形势发展变化带来的新情况、新矛盾、新问题、新挑战、新课题。具体到当下，就是要「深入研究影响和制约科学发展的突出问题，深入研究人民群众反映强烈的热点难点问题，深入研究党的建设面临的重大理论和实际问题，深入研究事关改革发展稳定大局的重点问题，深入研究当今世界政治经济等领域的重大问题，全面了解各种新情况，认真总结群众创造的新经验，努力探索各行各业带规律性的东西，积极提供相应的对策」；「尤其对群众最盼、最急、最忧、最怨的问题更要主动调研，抓住不放」。

第四，调研的对象是与决策相关的那些「能深入明了社会经济情况的人」，包括「真正有经验的中级和下级的干部，或老百姓」。更具体地说，「既要调查机关，又要调查基层；既要调查干部，又要调查群众；既要解剖典型，又要了解全域；既要到工作局面好和先进的地方去总结经验，又要到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去研究问题。基层、群众、重要典型和困难的地方，应成为调研重点，要花更多时间去了解和研究」。需要指出的是，这些调研对象的角色并不完全是被动的，他们也是调研的能动参与者。决策者应该在群众中，与群众一起展开调查、一起进行研究。

第五，调研的态度是「放下臭架子、甘当小学生」，因为「群众是真正的英雄，而我们自己则往往是幼稚可笑的」，因为「只是昂首望天」，「没有眼睛向下的决心，是一辈子也不会真正懂得中国的事情的」。更何况，如果不是「恭谨勤劳和采取同志态度」，群众就会「知而不言、言而不尽」。只有「和群众做朋友，而不是去做侦探……才能调查出真情况来」。依据自己的实际经验，习近平的建议是，「领导干部进行调查研究，要放下架子、扑下身子，深入田间地头和厂矿车间，同群众一起讨论问题，倾听他们的呼声，体察他们的情绪，感受他们的疾苦，总结他们的经验，吸取他们的智慧。既要听群众的顺耳话，也要听群众的逆耳言；既要让群众反映情况，也要请群众提出意见……这样才能真正听到实话、察到实情、获得真知、收到实效」。

第六，调研的目的是既要了解民情，也要汲取民智，用毛泽东的话说就是「向群众请教」、「向群众寻求真理」。对决策者而言，了解民情是为了知道该做什么，汲取民智是为了知道该怎么做。主动从老百姓那里汲取他们的智慧是相信群众、依靠群众、尊重群众首创精神的体现。

第七，调研的方式可以多种多样，主要是「走出去」（如访谈、蹲点）与「请进来」（如座谈会）两大类。「走出去」是指，「迈开你的两脚，到你的工作范围的各部分各地方去走走，学个孔夫子的『每事问』」；「请进来」是指，「召集那些明了情况的人来开个调查会，把你所谓困难问题的『来源』找到手，『现状』弄明白」。不管是「走出去」还是「请进来」，关键是要接触基层干部群众。只有这样，「才能获得在办公室难以听到、不易看到和意想不到的新情况，找出解决问题的新视角、新思路和新对策」。「走出去」的一个重要形式是有选择地开展蹲点调研，解剖「麻雀」。蹲点调研「要注意选择问题多、困难大、矛盾集中，与本职工作密切相关的农村、社区、企业等基层单位，开展蹲点调研，倾听群众心声，找准问题的症结所在」。当然，调研方式也要与时俱进。在坚持传统方式的同时，也应「进一步拓展调研渠道、丰富调研手段、创新调研方式，学习、掌握和运用现代科学技术的调研方法，如问卷调查、统计调查、抽样调查、专家调查、网络调查等，并逐步把现代信息技术引入调研领域，提高调研的效率和科学性」。

第八，调查与研究并举。调查的作用是对某一现象或问题进行深入了解，把握一手经验材料；研究的作用是「把大量和零碎的材料经过去粗取菁、去伪存真、由此及彼、由表及里的思考、分析、综合，加以系统化、条理化，透过纷繁复杂的现象抓住事物的本质，找出它的内在规律，由感性认识上升为理性认识，在此基础上作出正确的决策」。调查与研究并举实际上就是「实事求是」。用陈云的话说：「实事求是，先要把『实事』搞清楚。这个问题不搞清楚，什么事情也搞不好。」「实事，就是要弄清楚实际情况；求是，就是要求根据研究所得的结果，拿出正确的政策」。没有细致的调查，研究就「成了无源之水，无本之木，而只是主观自生的靠不住的东西了」；没有认真的研究，调查就等于暴殄天物，辛辛苦苦收集一批终将会被弃置的材料。「调查研究的根本目的是解决问题，调查结束后一定要进行深入细致的思考，进行一番交换、比较、反复的工作，把零散的认识系统化，把粗浅的认识深刻化，直至找到事物的本质规律，找到解决问题的正确办法」。

由上述八个特征可以看出，调研体现的正是群众路线的精髓：「一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去」；从调研到决策的过程正好回答了有关代表的四个问题：代表谁？由谁代表？代表什么？怎样代表？换句话说，尽管存在种种问题，中国的政治过程确实践行着代表型民主。（完）