一、 前言

琉球群島介於日本與臺灣之間，不但是圍困中國的「第一島鍊」的重要組成部分，也是日本向南侵略臺灣的必經之路。早在1879年日本併吞琉球之際，在中日之間調解「球案」的美國前總統格蘭特（U. S. Grant）就曾對日本明言：「日本若占領琉球，則勢有延及臺灣之虞」，而「日本─琉球─臺灣」將對「中國構成一條包圍線」，從而「切斷了中國出太平洋的通路」。（張啟雄，1989：496）在抗戰勝利前不久，著名地理學家胡煥庸亦指出：「臺灣琉球之必需收復，⋯在其對於我國之軍事形勢。⋯臺灣琉球，一日不能收復，則我海上活動，一日不能越出黃海東海範圍之外；臺灣琉球，有如我國海上之外籬，南向而下南洋，必須經過臺灣海峽，東向而出太平洋，必須經過琉球群島；未有外戶操之於人，而能立國於地球上者！」（胡煥庸，1945：64-65）戰後胡又在國民政府於1947年9月舉行的「對日合約審議委員會談話會」上提出：「中國若不收回琉球就不能成為太平洋國家。琉球若給日本拿去，臺灣就危險了。」（石源華，1994：662）因此，琉球對於中國而言，不但是進出太平洋的門戶，也是守護臺灣的前線。作為日本對外擴張最大的受害者，中國人不可能無視於慘痛的歷史教訓。

然而，蔣介石在1943年11月的開羅會議上並未爭取戰後琉球復歸中國。但這並不表示他不關心琉球的未來。在蔣介石赴會前，國防委員會參事室為其準備的會談方案中即包括：「琉球群島應劃歸國際管理，或劃為非武裝區域」。（梁敬錞，1973：53）可見蔣對琉球的立場是：不能讓日本再度利用琉球作為對外擴張的工具，因此琉球至少應非軍事化，否則絕不可再讓日本領有。

1943年中美英三國發佈的《開羅宣言》與1945年《波茨坦公告》，都明確規定日本的領土範圍由盟國決定，故美國擅自將琉球交給日本不僅違反了國際法，更侵犯琉球人民自決的權利，使琉球至今仍陷於美日雙重殖民的苦痛中。

可是，國民黨無論在抗戰期間或戰後的內戰中都依賴美國支持，敗退來臺後更在軍事、外交、經濟上高度依賴美國，因此實際上從來無法阻止美國對琉球所做的任何處置──從最初的占領、再軍事化，直到最後分段「返還」日本。但國民黨畢竟一直堅守「琉球主權不屬於日本」這個政策底線，直到1972年5月15日「冲繩返還」以後。從今天東亞的局勢回望歷史，這個立場無疑是符合中國國家利益的。

2000年陳水扁當政後，由於其親日的臺獨立場，才悄悄地藉由變更駐外單位名稱與隸屬關係而在事實上承認了琉球屬日，但仍未發表任何改變對琉球政策的公開聲明。馬英九在2008年上臺後，並沒有取消陳水扁「事實承認」的作法，但也未重申（或改變）國民黨先前對琉球地位的法理立場。因此，直到國民黨今年再度失去政權，臺灣對琉球政策只在事實上承認了琉球屬於日本，但在法理上並未做出任何澄清，而仍然維持模糊的「琉球地位未定論」立場。

我們可以預見：在蔡英文上台以後，臺灣勢將急遽靠向日本，有可能正式承認琉球主權歸日。為了保住中國人對琉球未來的發言權，大陸應及時承接「琉球地位未定論」。

二、 戰後國民黨對琉球政策的形成

蔣介石視「反共」為第一優先，這是理解他領導下的國民黨各種內外政策的關鍵。羅斯福在開羅會議上再三詢問蔣：中國是否欲得琉球？蔣皆答稱「願將琉球先由中美占領，再按國際託管辦法，交由中美共同管理」。（梁敬錞，1973：112）蔣如此回應，固然有遵守《大西洋憲章》不尋求擴張領土的考量，但更重要的應是他始終以戰後國共內戰為優先考量，不願「浪費」國民黨兵力在其他地方。甚至在抗戰勝利後，臺灣剛剛光復而尚未完全安定，蔣就迫不及待地將派來接收臺灣的國軍主力又調回大陸，以致於1947年「二．二八事件」一發不可收拾，最後還是不得不派兵平亂，造成至今仍無法癒合的社會裂痕。

但是，國民黨對琉球並非毫不重視。根據《開羅宣言》，琉球應屬於「其他日本以武力或貪欲所攫取之土地，亦務將日本驅逐出境」的範圍。再依據《波茨坦公告》，「開羅宣言之條件必將實施，而日本之主權必將限於本州、北海道、九州、四國及吾人所決定其他小島之內。」因此，雖然這兩份文件都沒有直接提到琉球的未來走向，但至少可以確定：琉球不應繼續屬於日本。如果占領琉球的美國要把琉球「還給」日本，使日本的主權擴大到四島以外，就必須經過其他戰時同盟國首肯，不能片面為之，否則便是違反了《波茨坦公告》。這兩份文件就是國民黨戰後琉球政策的基本立場。

因此，在戰後初期，駐日盟軍總司令部（General Headquarters）將日本境內的「外國人」分為五類，其中第五類即朝鮮人、臺灣人、琉球人。（阿部由理香，2010：404）可見琉球人與朝鮮人、臺灣人同被視為被日本殖民者，而不同於日本人。同樣的，在光復初期的臺灣，國民政府也將琉球人（即日據時期的「冲繩縣民」）及朝鮮人從日本人中區隔開來，分別稱為「琉僑」及「韓僑」。這種區隔，並非僅基於遣返工作的需要（遣返目的地不同），而是基於「琉球主權不屬於日本」的認知。（何義麟，2008：133、136）

戰後初期的國民黨忙於內戰、內爭，連如何處置日本都無力介入，琉球問題更是鞭長莫及。由於美國以強勢軍力攻下並占領琉球，高度依賴美國的國民黨除了堅持「琉球不屬於日本」外，對其最終主權誰屬、應如何確定，都提不出明確主張。最終，卻是由部分琉球人推動國民黨而使其形成了對琉球的政策。

經歷過冲繩戰役的磨難，琉球淪入美國軍事統治之下。當時日本也在美軍占領之下，而且琉球人不久前才在戰爭中被日本當作對抗美軍的犧牲品，對於日本難有好感。從當時琉球人的眼光看來，欲擺脫美軍的軍事占領，唯一選項似乎就是回歸中國。並且，這樣也可以擺脫戰敗國國民的地位。因此，戰後初期琉球人追求自決的運動首先表現於由琉僑領袖喜有名嗣正（漢名蔡璋）領導的、以復歸中國為目標的「琉球革命同志會」。琉球革命同志會的主張及活動，使國民黨突然有了介入琉球問題的方法，並使得《波茨坦公告》賦予中國的對「吾人所決定其他小島」（包括琉球）的發言權增加了現實的份量。

受到蔡璋等人的熱忱鼓舞，蔣介石於1948年6月15日指示國民黨秘書長吳鐵城：「據密報稱琉球原屬我國領土，現雖美軍管治，人民均甚內向，擬請秘書長運用琉球革命同志會人員秘密組織掌握琉球政權，冀於將來（對日）和會時琉民能以投票方式歸我統治，或由琉球地方政府自動內向，以保持我在太平洋之鎖鑰。」（何義麟，2008：143）琉球革命同志會的主動歸附，使得國民黨在來臺前後確立了藉「琉球法律地位未定論」而支持琉球人自決，最終回歸中國。自此，「琉球地位未定，中國有權過問」就成為國民黨對琉球政策的內容，而其最終目標最高是「琉球回歸中國」，最低的底線則是「琉球不屬於日本」。

三、 國民黨來臺後的對琉球政策

國民黨在戰後不久雖已確定「琉球法律地位未定」的基本立場，但在1951年9月8日48個國家的代表簽署《舊金山對日和約》時，中國國共雙方都被排除在外，以致只能坐視美日安排在保留日本對琉球「剩餘主權」的名義下由美國託管琉球。國民黨當時連自身安危都有賴美國支持，並且深懼日本不願意與臺方談判簽署中日和約，因此除了秘密支持蔡璋的運動外，只能將琉球問題視為「美日之間」的事務，對之不置可否。

但是，1953年8月，美國表示願將奄美群島交還日本。此時國民黨若再不發聲，等於接受美日炮製的「剩餘主權」論，將無法反對琉球最終「復歸」日本。於是，國民黨改變原來的消極態度，首度將其對琉球問題的立場公開宣示。11月24日，臺灣外交部交給駐臺美國大使館一份備忘錄，其中首先表示「剩餘主權」之說抵觸了波茨坦公告（日本主權限於四島），因此不能接受；臺灣也反對美國將奄美大島「交還」日本，以防美國未來可能將琉球群島分段交還日方；接著再明確提出琉球人民有自決權，並表示中方對於琉球的最後處置，「有發表其意見之權利與責任」，如未經與中方事前磋商，將不接受任何解決方案。

當時國民黨或許為了表示對琉球問題的強硬介入態度，在1950年代初期重印的蔣介石之《中國之命運》中，出現了以下文字：「琉球、臺灣、澎湖⋯無一處不是保衛民族生存的要塞。這些地方的割裂，即為中國國防的撤除。」 這是蔣介石對「收復琉球」最鮮明的一次表態。

1956年琉球發生美軍用地糾紛，美國讓日本介入以緩和琉球輿論。由於美日交涉中暗示琉球為日本領土之一部分，同年10月9日臺灣外交部送交美日兩國備忘錄提出抗議，重申臺灣當局在1951年同意美方託管琉球，只是對琉球放棄有領土權的主張，但日本對琉球沒有任何的權利，至於琉球的未來應由其居民決定，最終走向自治獨立。此次，國民黨明確提出支持琉球自決獨立的主張。

1969年11月21日，美、日發表聯合公報，宣布美國於 1972 年前將琉球之「施政權」交還日本。11月22日，臺灣外交部發言人立即回應，認為美日聯合公報「對於琉球群島之未來地位問題，未經應循之程序遽予決定，引為遺憾。」此處之「應循之程序」即根據開羅及波茨坦兩宣言，應由主要盟國協議而決定。當時美國在尼克森就任總統後，正在調整其對華政策，使國民黨產生危機感，也許這是此一聲明措辭較為軟弱的原因。

但是，1971年6月17日，美日簽訂琉球歸還協定，擬於翌年將琉球群島連同釣魚島交還日本。這時，儘管臺灣當局在聯合國的代表權已岌岌可危（後來於10月25日代表權易手），國民黨仍決定要強硬抗議。6月11日，臺灣外交部發表聲明，首先重申琉球之未來地位應由主要盟國決定，中方有權參加該項協商，因此對美國片面決定將琉球交還日本表示不滿；其次，釣魚臺列嶼是中國領土之一部份，對美國將該列嶼與琉球一併交予日本，表示堅決反對。但是，這次的強硬姿態一方面完全無法阻擋美日的私相授受，更重要的是島內掀起的保釣運動激化了民族主義情緒，反而威脅到「反共優先」的國民黨政權之正當性，於是國民黨對琉球（及釣魚臺）問題的態度隨即軟化。（張鈞凱，2012）當1972年5月15日美國將琉球（連同釣魚島）「交還」日本前夕，臺灣外交部於5月9日再度發表聲明，對於美國未經「應循之協商程序，片面將琉球交付日本」一事，又回到僅僅表示「遺憾」的軟弱立場。

綜上所述，從1953至1972 年，國民黨當局發布過五項文件（備忘錄、談話、聲明），雖然姿態有強有弱，但基本立場一致：琉球地位未定（不屬於日本），中國有權過問。基於此一立場，直到2000年民進黨第一次上臺以前，臺灣在琉球與日本兩地各設代表機構，互不隸屬。（待續）