2024年2月25日
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東亞地緣政治視角下的琉球問題與中琉關係

「冲繩返還」50週年的回顧與展望

作者 | 程志寰
程志寰:北京清華大學社會科學學院國際關係學系博士生

〔如須轉載,請先徵求《遠望》同意,並於文首註明出處,全文刊載(不得隨意更動內容)。〕

今年5月15日是美國違反二戰時盟國《波茨坦公告》而將琉球「返還」日本的50週年。半世紀前美日雙方將本該自決獨立的琉球私相授受,不但將琉球人民的命運玩弄於股掌之上,更對整個東亞的和平穩定造成了長期的威脅。本文將以東亞地緣戰略與國際安全之視角來探討琉球問題與中琉關係,試圖回答以下幾個問題:琉球群島在東亞地緣政治中占有什麼樣的重要地位?其地位對中國的國家安全造成了什麼實質或潛在的影響?在中國崛起、追求復興的東亞格局中,我們又該如何建立新時代的中琉關係,並如何應對琉球問題所造成的影響?針對這些問題,本文第一部分先概述琉球與東亞史,從琉球遭日本薩摩藩入侵開始,討論東亞傳統天下體系的崩解,以及近代日本明治維新及併吞琉球後的東亞政治格局變化,藉此突顯琉球群島在東亞地區的地緣政治重要性;第二部分著重於當前中國沿海的地緣安全環境與琉球群島之關係,包括一些島嶼型領土所面臨的困局與威脅;第三部分探討美日兩國在琉球群島的軍事部署對中國與區域中其他國家造成的安全威脅;最後一部分將詳述在當前新時代的東亞環境中,中國應如何基於自身利益、區域穩定、歷史淵源、國際法及國際道義來發展「經營琉球」之東海方略。

 

一、東亞天下體系失序與崩解的破口

近代以來,西方帝國主義國家挾著自身的生產力和遠洋航海能力優勢,不斷進犯中國東南沿海,並建立租界等勢力範圍和擴展在華利益。然而,在西力東漸之前,中國的沿海已不斷地遭受倭亂侵擾,如明世宗時期發生的禍延三省(江蘇、浙江、福建)的「嘉靖倭亂」,這些倭寇光在福建一帶就「破城十餘,掠子女財物數百萬,官軍吏民戰及俘死者不下十餘萬」。(清)谷應泰,《明史紀事本末(八)》,商務印書館,1937年,頁59。更嚴重的危機發生在萬曆年間,16世紀末豐臣秀吉統一日本後,便企圖挑戰中國在東亞的天下秩序,但他在1592和1597年兩次入侵朝鮮,都由於中國的「抗倭援朝」而失敗。1603年德川幕府建立後,日本將挑戰中國天下秩序的目標轉移到了弱小、易攻的琉球身上。在德川幕府的批准下,薩摩藩在1609年出兵攻占琉球王國,強迫琉球也必須向日本稱臣納貢,而且還將日本幕藩體制下的行政制度(知行制)移植到琉球,直接干涉琉球的內政。時值明朝萬曆晚期,當時明朝政府國力已十分衰弱,無心也無力干涉「薩摩侵琉」一事,僅繼續維持與琉球的封貢關係,但琉球這種事實上的「兩屬關係」,後來卻為明治時期日本併吞琉球之舉提供了合理的藉口。如1872年時任大藏大輔的井上馨向日本政府提出併吞琉球為日本版圖時認為:「慶長年間(1596~1615),島津義久征討琉球,擒獲中山王尚寧,使之服從皇國以來,該國被視為薩摩附庸,諸事委與薩摩,延至今日。」1879年日本發動「第二次琉球處分」併吞琉球後,當時的外務卿寺島宗則對外發布了《說略》來強化日本併吞琉球之正當性,提到:「慶長征服(琉球)之後,併之薩摩封土,統其內政,兵戎其土,吏理其民,經其田,收其稅,布禁行令,不一而足。(島津)家久(1547~1587)得德川氏令,世管琉球地...。」參見劉少東,《東亞地緣政治格局變遷視閾下的中日琉球問題研究(1854-1894)》,北京:時事出版社,2018年,頁58-59、142-143。可以發現,日本在結束戰國時代後,便不斷挑戰東亞以中國為中心的傳統天下秩序,企圖以武力逼迫周邊弱小國家(琉球、朝鮮)服從於日本,建立以日本為中心的「日本型華夷秩序」。袁家冬、劉紹峰,《琉球群島的地緣關係》,北京:社會科學文獻出版社,2016年,頁151-153。在1609年琉球遭薩摩侵占後,東亞的地緣政治結構便開始從天下秩序的層級式關係,逐漸演變為中日兩國對壘的兩極模式。

到了清朝末年,日本大量接受西學,開展明治維新。當時日本雖一方面體認到西方國際秩序的實際運作以弱肉強食之叢林法則為基礎,另一方面又高度重視立基於主權平等的「萬國公法」,其原因正是日本發現了其中可供利用之處──日本「不僅可藉由武力擴張獲得巨大利益,亦可從此顛覆中國主導的東亞秩序,向『脫亞入歐』轉進」。周頌倫,〈由「華夷變態」向「脫亞入歐」轉進之文化意味〉,載《臺灣東亞文明研究學刊》第12卷第1期,2015年6月,頁158。1870年代中期,就在中國遭遇新疆伊犁受俄國侵占的同時,日本便開始以武力與國際法兩者並行之手段併吞琉球。其具體操作方式就是透過國際法原理中的「實際管轄領有權」逐步將「琉球王國」改為「琉球藩」,且將琉球事務納入內務省管轄,並對琉球人民徵稅,彰顯日本對琉球具有「領其地,理其政,徵其稅」之統治地位(第一次琉球處分)。張啟雄,〈東西國際秩序原理的差異──「宗藩體系」對「殖民體系」〉,載《中央研究院近代史研究所集刊》第79期,2013年3月,頁72-73。此外,為了強行阻斷中琉兩國之宗藩關係,日本在1874年以「牡丹社事件」為藉口出兵臺灣,迫使中日兩國訂立《北京專約》,承認琉球為「中日兩屬」。日俄兩國的同時進犯激起清廷內部的海防、塞防之爭,儘管清廷認為應兩者並重,但現實是當時清政府無實力同時對抗這兩個強權,只能期望一方面專心應付伊犁問題,還能一方面對琉球問題採取拖延政策,以待國力增強後,能更理直氣壯地和日本商討「球案」。吳啟訥,〈中國地緣政治處境的轉折與琉球的命運──從近現代中國面對「海、陸之爭」時的幾次選擇談起〉,載《遠望》2018年12月號,頁35-36。1879年日本更強行對琉球「廢藩置縣」(第二次琉球處分),至此明治政府對琉球的併吞已徹底成功,緊接著就是併吞臺灣和朝鮮,然後推行「大陸政策」,企圖一步步蠶食整個中國。隨著西方帝國主義的自外部入侵及日本自內部顛覆,中國在東亞建立的天下秩序逐漸崩解,20世紀前葉日本甚至企圖以武力擴張的方式建立其「大東亞共榮圈」之殖民霸業,而琉球王國的覆滅正是東亞「亡天下」和日本追求擴張性地緣戰略的第一步。

 

二、近代以來中國東南沿海的「安全邊界」

在中國對日抗戰勝利前後,面對東亞地區秩序的新局面,中國學者開始總結琉球群島對中國和東亞和平穩定的重要性。許多當時的地理學者注意到了琉球群島對中國沿海安全的地緣戰略價值,且認為中國作為戰勝國,應積極在琉球群島問題上爭取自己的權益。例如程魯丁認為:從地圖上看琉球群島「如同鎖鏈一般阻塞著我國的太平洋出口」,他認為理想的中國海上防禦圈應為:從南海的「東沙群島、西沙群島、團沙(即南沙)群島」到東海的「臺灣、琉球、濟州島、朝鮮半島」所連結起來的弧形。程魯丁,《琉球問題》,上海:中國文獻書局,1949年,頁38-39。另一位學者吳壯達也指出琉球群島的制海、制空戰略意義。他認為琉球群島不僅是西太平洋的一道「水上長城」,更是中國「對日防禦的第一重警戒線」,而連結冲繩島、上海和基隆,便可形成中國有效防禦東海的「三角陣」。吳壯達,《琉球與中國》,出版地不詳:正中書局,1948年,頁149-151。儘管戰後占領琉球群島的美國在當時是中國的盟國,但吳壯達仍然頗具遠見地認為:琉球群島若成為「美國的邊疆」,中國等同「將東海的安全,交給太平洋彼岸的主人負責」,而喪失了海防自主性。同註8,頁152。由此可見,為了守護中國沿海的主權疆域所涵括的島嶼、領海和毗鄰區等「邊界安全」,琉球群島在東海的地緣政治地位猶如中國的「安全邊界」張文木,《論中國海權》,北京:海洋出版社(第三版),2014年,頁210-211。,是維護中國沿海安全和海洋權益的重要防線。

近年來中國的綜合實力穩居世界前列,大陸的國際關係學者也開始思考中國該如何營造有利的地緣政治環境,以鞏固得來不易的發展成果。例如王緝思2013年提出中國地緣戰略的重新思考,認為中國不僅領土幅員廣闊,內含複雜的族群關係,沿海省分位居東亞,大西部亦可連接中東或深入東歐地區;在國家經濟發展上儘管已成世界第二大經濟體,但依然是「最大的發展中國家」,亦屬於「承南啟北」的角色,可以作為建立全球南北關係的「橋樑國家」。所以中國應該重新將自己界定成「中央之國」,針對四面八方不同的局勢,制定不同的政策。例如東亞的主要矛盾在於霸權美國的圍堵和擴張,而西邊的中東地區則面臨區域和國內的混亂。因此,中國應該採取「東穩西進」的策略:一方面降低與美國衝突升級的可能,另一方面基於「一帶一路倡議」,強化與中東國家的合作關係,確保中國的能源供應、市場和大西部的穩定。王緝思,〈東西南北,中國居“中”──一種戰略大棋局思考〉,載於《世界知識》,2013年第21期,頁14-24。另一位地緣戰略學者張文木則認為,當前中國發展的經濟重心以上海、江蘇、浙江等東南沿海省分為主,沿海地區也是「拉動全國發展」的「黃金地帶」,對於沿海地區的安全保障,就特別需要在東海海域上的制海能力和衝突熱點控管。因此,中國在21世紀主要的安全威脅是在東海區域,周邊安全環境的基本特點為「東急西重」。張文木,《論中國海權》,北京:海洋出版社(第三版),2014年,頁209。

不論是以維持西太平洋地區穩定為戰略主軸的「東穩西進」,還是強調發展制海權以及向西太平洋突破為主要戰略方針的「東急西重」,這兩種戰略觀都顯示出中國今天主要的安全威脅依然來自海洋。儘管中國是個大陸型國家,陸地鄰國數量高達13個,周邊安全問題較為複雜,同時又具有長達1.8萬多公里的東部陸地海岸線,所以「陸海兼備」固然是中國地緣戰略的理想狀態。但考量到東海地區較為不穩定的安全態勢,中國的地緣戰略態勢如同戰略學者程廣中所述:在「陸海兼備」的大戰略下,還是應該以「經略東─南線」,及特別「側重海權發展」為主軸。程廣中,《地緣戰略論》,北京:國防大學出版社,1999年,頁222。從這樣的角度看,琉球群島對中國在東海的制海權,以及當前中國的地緣戰略而言都占有十分重要的地位。

 

三、中國的核心領土問題──琉球、臺灣與釣魚島之關係

美國戰略學者馬漢(Alfred Thayer Mahan)在其著名的《海權論》中指出,影響一個國家海權發展的六項要素,其中除了「地理位置」之外,最重要的一點就是「型態構成」,即一個國家主權涵蓋的範圍中,土地與海洋的組合與構成關係。馬漢認為對一個國家來說,當它「不僅由海洋組成其邊界,或者海洋把這個國家包圍起來,還把這個國家分割成兩個或者兩個以上的部分的話」,對海洋的控制會成為「涉及國家生死存亡的大計」。阿爾弗雷德.賽耶.馬漢,《海權論》,一兵譯,北京:新世界出版社,2016年,頁27-28。馬漢在書中列舉的例子是義大利王國,其本土不僅狹長且三面環海,海洋還把本土與薩丁尼亞島、西西里島切割開來,而不列顛群島的型態也類似於此。馬漢強調這樣的「型態構成」,要麼會促使國家奮力發展海上力量,要麼使這個國家軟弱無力、易受侵略。

雖然中國的領土構成以大陸為主,與大陸無接壤的海島僅占總領土的約千分之七(臺灣島、海南島、澎湖列嶼加上其他小島),失去制海能力還不至於面臨亡國滅族之威脅,但這仍然會形成國家安全的長期隱憂。若再考慮到現代海洋軍備科技之快速發展,以及中國對海洋航線能源輸入之依賴性與日俱增,這種安全隱憂必然會更加放大。現階段而言,馬漢所說的這種受到海洋割裂的「型態構成」,及其對中國國家安全造成的威脅,主要以臺灣、澎湖列嶼等地的分裂狀態,以及周邊國家(美國、日本等)藉由鄰近島嶼之爭議(釣魚島及其附屬島嶼),深化對中國領土分裂狀態的介入、干涉為主。而境外勢力對中國的這些島嶼型領土進行介入、干涉的正當性來源,又與琉球群島有著千絲萬縷的關聯,所以要鞏固這些島嶼領土的主權與安全,就必須重視它們與琉球的複雜關係。

首先從地理位置上看,釣魚島距離臺灣基隆約180公里,與臺灣東北外海的三個屬島(彭佳嶼、棉花嶼、花瓶嶼)不僅離得更近(最近的是彭佳嶼,約140公里),而且在地質結構上與這三個臺灣的屬島非常相似,可以說釣魚島本身就是臺灣的一個屬島。儘管有學者認為這種地質構造關聯性和地理上的「鄰接原則」(principle of contiguity),無法構成在國際法法理上彰顯和申訴中國對釣魚島主權的有力依據范建得、田永彬,〈我國對釣魚台列嶼領土主權論據之評析〉,載《東海大學法學研究》2012年第36期,頁31-34。,但這一點無疑是釣魚島問題最重要的地緣政治意涵。正如張文木指出的:「釣魚島及其附屬島嶼是日本與中國臺灣的『接榫』地帶」張文木,《中國地緣政治論》,北京:海洋出版社,2015年,頁130。,換句話說,日本對釣魚島和臺灣的企圖是緊密相關的,不應該分開來看。

其次,檢視日本外務省針對釣魚島列嶼之立場所發布的公開聲明可以發現,日本堅稱自己合法獲取且現在享有釣魚島主權的主要論述依據包括兩點:第一是強調冲繩縣政府於1885年就開始調查、探勘西南國界附近之島嶼,當中也包括釣魚島,並且在1895年1月以「無主地先占」原則將釣魚島列嶼納入日本國土;第二是以1951年美國主導下簽訂的對日媾和條約《舊金山和約》之第三條為基礎,強調日本當時將「北緯29度以南之西南群島(含琉球群島與大東群島)、孀婦岩南方之南方各島(含小笠原群島、西之與火山群島),和沖之鳥島以及南鳥島等地」之「一切及任何行政、立法與司法權力」交由美國行使。而在1971年美日兩國簽訂(1972年生效)《冲繩返還協定》其全稱為《關於琉球諸島及大東諸島的日美協定》。後,又將「包括釣魚島在內」的琉球群島和大東群島的行政、立法、司法權「歸還」日本。參見日本外務省網站:https://www.cn.emb-japan.go.jp/territory/senkaku/index.html

實際上日本政府提出的這兩點立場在國際法法理上都站不住腳。如臺灣學者張啟雄就指出:國際法上的「有效先占」必須符合一定的條件,日本在1884年底的朝鮮甲申事變中敗給中國,一度害怕「動作太大」會觸怒中國,所以在1885年初偷偷摸摸地調查釣魚島及其附近之地理環境,並沒有對外彰顯自己的「領有企圖」和發出「占領宣告」,此舉違反了「有效先占」之程序;而在1894年日本再次因朝鮮問題與中國爆發甲午戰爭且獲得勝利後,隨即就把釣魚島劃入國土範圍。由此可見,日本對釣魚島的占領,根本不是國際法說的「先占」,而是打算趁中國不注意的情況下偷偷「竊占」,最後更是直接訴諸戰爭行為「侵占」了該島。張啟雄,〈釣魚島列嶼的主權歸屬問題──日本領有主張的國際法驗證〉,載《中央研究院近代史所集刊》1993年第22期,頁115-123。大陸學者劉江永也提出過類似的觀點,參見劉江永,〈再論釣魚島為何屬於中國──兼論尾崎重義所謂的歷史、法律根據〉,載《太平洋學報》第21卷第7期,2013年,頁15-22。另外,日本學者矢吹晉和村田忠禧等人也在著作中詳細說明了為何日本對釣魚島的立場在國際法上站不住腳,以及冲繩縣令西村捨三在19世紀末對釣魚島附近地理環境之勘查過程,與相關的公文報告等史料。參見村田忠禧,胡連成譯,《日本竊取釣魚島始末──史料與考證》,北京:社會科學文獻出版社,2018年;矢吹晉,張小苑等譯,《釣魚島衝突的起點:冲繩返還》,北京:社會科學文獻出版社,2016年;矢吹晉,馬俊威等譯,《釣魚島問題的核心:日中關係的走向》,北京:社會科學文獻出版社,2015年。琉球學者松島泰勝亦主張釣魚島主權屬於中國,不屬於琉球,更不可能屬於日本,見其《帝国の島:琉球・尖閣に対する植民地主義と闘う》,東京:明石書店,2020;及松島泰勝著、郭鑫譯,〈從琉球的角度審視釣魚島問題──對日本殖民主義的質疑〉,《遠望》2021年3-4月號合刊,頁46-50。另外,美國主導的《舊金山和約》以「忽略」兩個亞洲戰場「直接利益攸關方」(蘇聯和中國)的方式對日媾和,而且美國不僅自己違反了第三條將這些島嶼「置於聯合國託管制度下」之旨意,後來更是不顧其他國家的權益,直接以雙邊協定的方式將琉球群島「復歸」日本。這些作法完全違反了構成戰後東亞國際秩序最重要的兩項國際法文件──《開羅宣言》與《波茨坦公告》。

琉球道之驛嘉手納公路休息站內展出的嘉手納基地的美國軍機部署(圖片為作者提供)

琉球道之驛嘉手納公路休息站內展出的嘉手納基地的美國軍機部署(圖片為作者提供)


從日本的立場和主張中可以看出,其所自認為具有釣魚島主權之正當、合法性來源,是透過與美國私下對琉球群島的非法處置,將琉球「再冲繩化」,接著日本再透過不斷強調釣魚島屬於琉球群島的一部分,進一步合理化對臺灣問題的干涉。對此,學者劉建平進一步指出,日本近年來積極與俄羅斯協商南千島群島(北方四島)的歸還問題,甚至不惜在領土問題上對俄國妥協,以換取雙方盡快締結二戰後延宕至今的和平條約。劉建平認為日本這麼做的目的是希望將「戰後至今的歷史事實」固定下來,當中最重要的就是美國將冲繩歸還日本之事實與現狀。一旦俄國承認了「戰後琉球的再冲繩化」,便等於承認了美日兩國所做的,包括將釣魚島劃入冲繩範圍等改變戰後秩序之作法。如此一來,中俄兩國共同維護戰後秩序之聯合陣線也會被打破,這將構成更不利於中國的東亞政治格局。參見劉建平,〈日俄和約交涉的新動向及其對中日關係的影響〉,載《日本學刊》2016年第5期,頁75-79。這或許正是日本前任天皇明仁卸任前於2018年3月最後一次出訪冲繩時,還期望能在與那國島「遠眺臺灣」這一舉動的政治意涵。


總歸來說,目前臺海的分裂狀態、琉球群島之主權歸屬以違反戰後東亞秩序安排的方式重新劃歸日本,以及中日之間的釣魚島爭端,是目前形成這種對中國極為不利的東亞地緣政治格局之基礎。而美國更是利用上述這三項基礎,以長期介入臺海問題、將琉球群島「復歸」日本換取美國能夠繼續利用琉球群島並將其高度基地化之特權,以及將《美日安保條約》適用於釣魚島等具體作法,建立並長期維持控制「第一島鏈」之地緣戰略,將這種在東海不利於中國的「型態構成」實現為長期對中國沿海的威脅。近年美國開始提倡「印太戰略」(Indo-Pacific Strategy),企圖進一步將這種在東海不利於中國的「型態構成」加以擴大,使其與南海問題連結在一起。其中最值得注意的一點是:美國與日本正在透過與一些東盟國家(如菲律賓、越南)以及印度的安全合作關係,將在亞洲如同NATO一般地位的《美日安保條約》的影響力逐漸「向南擴張」。

  

四、美國的東亞彈藥庫及其對中國和東亞的威脅

1945年4月到6月,美軍在太平洋戰爭的最後階段進行了一場傷亡十分慘重的冲繩戰役,最終在贏得勝利後占領了冲繩島。戰後至今,冲繩的政治體制從美國軍政府、民政府,到1972年「復歸」日本後的「冲繩縣政府」,其行政、立法、司法大權已不再是美國主導,但美軍卻從未離開過冲繩,美日兩國甚至共同將冲繩打造成東亞地區軍事基地最密集之處。目前,僅占日本領土面積0.6%的冲繩,卻承擔了四分之三(75%)的美軍駐日基地,而且總量約為47,000名的駐日美軍中,有一半以上(63%)都駐紮在冲繩,在冲繩本島的美軍基地占了該島總面積18%,占該島可耕種土地面積的70%。Justin McCurry, “Okinawa independence movement seeks inspiration from Scotland”, The Guardian, 15 Sep. 2014, https://www.theguardian.com/world/2014/sep/15/okinawa-independence-scotland-japan-us-military-base;唐淳風,《悲憤琉球》,北京:東方出版社,2013年,頁153。這使得冲繩島本就狹小的土地,除了被徵用來構築基地、機場之外,還必須為美軍人員和他們的軍眷提供宿舍、學校、娛樂設施等。冲繩的產業發展也受困於此,其經濟必須長期依賴日本政府在財政上的援助。雖然長期以來冲繩的經濟發展都依靠美軍基地為當地帶來的觀光和娛樂產值為主,但冲繩國際大學經濟系教授友知政樹指出,以大量的占地面積而言,軍事基地其實是阻礙冲繩經濟發展的主因。所謂美軍基地可促進發展的「基地經濟」這種說法只是個謊言。根據友知教授的估算,如果將冲繩的美軍和日本自衛隊基地全部撤出,能夠立刻對冲繩產生約3.5兆日元的經濟收益。而這些基地的原址再利用後,可使得冲繩縣民的總收入增加約1.4倍。參見友知政樹,〈琉球取消軍事基地及補助金後的經濟前景〉,載《遠望》2017年6月號,頁52-56。

美國在冲繩的基地化建設始於1950年代冷戰初期,在國民黨撤遷臺灣,以及朝鮮戰爭、金門的九三炮戰發生後,美國認為琉球群島的地理位置得天獨厚,可以運用駐紮於此的部隊,迅速馳援亞洲各地的盟友。如在那霸的嘉手納空軍基地,其空中作戰半徑為4,000公里,能夠涵蓋東南亞、東北亞、印度、中國,和俄羅斯的遠東地區。另外,冲繩島還有美軍唯一常駐海外的「第三海軍陸戰隊遠征部隊」(III Marine Expeditionary Force),其以具備高度的機動能力著稱,能夠「在4到7天內派遣到亞洲任何一個地方」。唐淳風,《悲憤琉球》,北京:東方出版社,2013年,頁151。所以在冷戰時期美國參戰的東亞地區軍事衝突中(如朝鮮戰爭、越南戰爭),冲繩的基地和部隊都在運輸、補給、支援等方面發揮了關鍵的作用。儘管美軍在冲繩的機動部隊和作戰能力,基本上能威懾西太平洋地區的所有周邊國家,但實際上其主要針對的目標顯然就是中國。正如美國學者林白樂(Paul M. A. Linebarger)所述,只要美國的軍事力量繼續保持在冲繩,就不會有「中國問題」的存在,因為「任何中國人能起心動念的意圖,冲繩都會將其抹除掉」。Paul M. A. Linebarger, “America's Okinawa Policy”, World Affairs, Vol. 126, No. 2, 1963, p. 87.

除了具高度機動性的海空部隊等傳統軍力外,對中國來說潛在威脅性更高的是美軍在冲繩的導彈與核武器部署。美國國防部的一份名為《從1945年7月到1977年9月核武器的監管和部署歷史》(History of the Custody and Deployment of Nuclear Weapons: July 1945 through September 1977)的解密檔案,詳細記載了冷戰時期美國在世界各地區的海外核部署數量。雖然在這份厚達三百多頁的解密檔案裡,多處內容經過塗抹遮蓋,但一些美國學者依舊經過相關的分析研究,推斷出美國這段期間海外核部署的確切地點。如羅伯特.諾里斯(Robert S. Norris)等人對該份解密檔案的分析、整理,研判當時美國的「太平洋臨岸核部署」(Pacific Ashore Deployments)中,數量最龐大的就是在冲繩,最高峰時期的核彈頭貯存量約為1,300枚。Robert S. Norris, William M. Arkin and William Burr, “Where they were”, Bulletin of the Atomic Scientists, 1999, Vol. 55, No. 6, p. 30. 儘管美日兩國政府的公開聲明,以及該份檔案的統計圖示中都表明在1973年以後(即冲繩「復歸」日本後),美國已將貯存於冲繩的核部署撤出,但其真實性卻令人高度懷疑。

近年美國政府公布的一些解密檔案也證明了1969年美日兩國在商討《冲繩返還協定》時,日本雖比照其國內的「無核三原則」(不持有、不製造、不運進),要求美軍將冲繩的核部署全部撤出,但卻私下與美方達成了「核密約」,允許美軍在「緊急事態」下,再次將核武器部署到冲繩。人民網:〈日媒:美國檔案顯示日政府對運進核武器無異議〉,2017年08月14日,http://japan.people.com.cn/BIG5/n1/2017/0814/c35421-29468502.html2015年,已退役的前駐冲繩美國空軍核彈發射部隊人員約翰.博德尼(John Bordne)對日本媒體《共同社》揭露了冲繩核導彈部隊曾在1962年10月28日古巴導彈危機期間,部隊處於「二級警備狀態」(DEFCON2)且接收到「發射核導彈」之指令。最終在部隊人員極度謹慎的作業流程,以及堅持未接收到「進入核戰爭狀態」的「一級警備狀態」(DEFCON1)前絕不發射導彈之態度下,化解了一場瀕臨核戰爭邊緣的危機。Aaron Tovish, “The Okinawa missiles of October”, Bulletin of the Atomic Scientists, 25 Oct. 2015. https://thebulletin.org/2015/10/the-okinawa-missiles-of-october/# 根據博德尼所述,當時這些「已上膛」的核導彈所設定的打擊目標,還包含了俄羅斯以外的其他亞洲地區,換句話說,中國的城市極有可能就名列其中。

冷戰後美國在冲繩的駐軍雖略有減少,但為了應對中國的綜合國力在本世紀初的快速崛起,美國和日本已開始大動作強化他們在冲繩的軍事部署。2013年日本自衛隊在宮古島部署了反艦導彈部隊,2018年又在冲繩本島部署了新的反艦導彈部隊。BBC中文網,〈日本反艦導彈部署宮古島預備東海演練〉,2013年11月6日,https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world/2013/11/131106_japan_east_china_sea_drill;鞏浩,〈日擬在冲繩島部署反艦導彈部隊叫囂「夾擊」解放軍〉,上觀新聞網,2018年2月27日,https://www.jfdaily.com/news/detail?id=81086;人民網,〈日本宮古島導彈部隊正式成立 填補南西諸島防衛空白〉,2020年4月7日:http://military.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0407/c1011-31663749.html其針對中國日漸增強的海軍實力,並意圖封鎖中國海軍突破宮古海峽的意圖十分明顯。另一方面,美國總統川普在2019年8月正式退出《中程導彈條約》(Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty,簡稱 INF Treaty)後,美國國防部長馬克.埃斯珀(Mark Esper)便立即對外表示希望能盡快將中程導彈部署到亞洲盟國境內,雖然一些亞洲盟國如韓國與澳洲政府在第一時間就發布聲明表示拒絕,但正如《日本時報》的評論文章所指出的:美國在亞洲最堅實的盟國日本,是最可能接受美國中程導彈部署的國家。Jesse Johnson, “The U.S. wants Japan's help to close its ‘missile gap’ with China. Is Tokyo up for it?”, The Japan Times, 25 Aug. 2019. https://www.japantimes.co.jp/news/2019/08/25/national/politics-diplomacy/u-s-wants-japans-help-close-missile-gap-china-tokyo/#.XlAPn2gzZEY 如果再考量到日本長久以來都將駐日美軍的基地負擔交由冲繩來承擔,以及美國曾有過在冲繩部署大量核武器及導彈的前科,再加上美日兩國之間存在的「冲繩核密約」,那麼這批中程導彈最佳也最可能的「落腳處」自然是不言而喻了。儘管埃斯珀強調將中程導彈部署在亞太地區的主要目的,是要彌補中美兩國在該地區陸基導彈實力上的差距,所以是以增強常規軍力為目標,而無意挑起與中國的核軍備競賽。然而,在沒有進行過實際的核查前,我們根本無法確定冲繩是否還秘密貯存著美軍的核彈頭。冲繩當地媒體《琉球新報》於2019年10月28日刊登對蘇聯末任總統戈巴契夫的專訪。在訪談中《琉球新報》的記者詢問戈巴契夫:自1972年冲繩「復歸」日本後,一直到冷戰結束前,美國是否真的撤出了所有部署在冲繩的核武器?戈巴契夫引述了他在與雷根總統進行核裁軍和《中導條約》談判時,雷根總統愛用的口頭禪回應道:「信任,但要驗證」(Trust, but verify)。戈巴契夫認為「有必要對冲繩進行核查」。參見Tsuyoshi Arakaki, “Former Soviet Union President Gorbachev says Okinawa needs to have nuclear inspections in interview”, Ryukyu Shimpo, 28 Oct. 2019. http://english.ryukyushimpo.jp/2019/11/01/31244/若美國真的將中程導彈重新部署到冲繩,將嚴重影響中美戰略穩定性,還可能提供臺獨勢力鋌而走險與大陸做更激進的鬥爭、對抗之底氣,這將對整個亞洲地區造成巨大的核戰爭風險。由於中美核打擊能力在質和量上的巨大差距,其戰略穩定性的內涵與冷戰時美蘇之間的「相互保證毀滅」(Mutually Assured Destruction,簡稱 MAD)有很大的區別。目前關係到中美兩國戰略穩定性的重要方面因素包括:1. 處於核打擊能力較弱一方的中國能否確保自己的第二擊(second strike,即「反擊」)能力;2. 美國的導彈防禦系統之發展和部署,能否使其攔截能力遠超出中國的核彈頭數量;3. 中國較弱的核力量,有無可能遭美國優勢性非核武力量的「首先打擊」而被摧毀。可想而知,目前美國在日韓兩盟國境內都部署了反導系統,若又在冲繩部署侵略性較強的中程導彈,不論其攜帶核彈頭與否,都將嚴重損害中美戰略穩定性。參見鄒治波、劉瑋,〈建構中美戰略穩定性框架:非對稱性戰略平衡的視角〉,載《國際安全研究》2019年第1期,頁47-49。

綜上所述,美國在二戰後將冲繩打造成「東亞火藥庫」的作法,不僅對冲繩當地人民造成巨大危害,還對中國的安全以及整個地區的和平穩定構成了嚴重威脅。而東亞地區也長期受到這種格局的影響,深陷於軍事對壘的結構中,無法實現真正的區域整合。

 

五、以「經營琉球」為基礎的東海方略

如前文所述,琉球群島從封建王朝時代到冷戰核時代,再到當前中美競爭關係下,都是能夠左右東海政治格局以及影響中國沿海安全的「重要基石」。在近代歷史進程中,中國也多次因為各種內憂外患而錯失了爭取或維護琉球群島及琉球人民相關權益的良機。那麼在當前中國崛起、追求民族復興的時空背景下,我們應該保持什麼樣的態度和立場來面對琉球問題呢?針對這個問題,國防大學的金一南教授曾提出「經營琉球」的概念。按金一南教授所述,中國「經營琉球」是要在戰略上建立一種心態或心理上的準備,以鞏固釣魚島為近期目標,而中長期目標則是要突破美日第一島鏈困境,掌握東海戰略博弈的主動性。金一南,《金一南講稿自選集》,北京:國防大學出版社,2014年,頁86-89。下文將依據金一南教授的「經營琉球」策略為基礎,進一步從「中國自身權益」、「維繫東亞區域安全與穩定」、以及「中國在國際領域建立話語權與正當性」三個層次深入討論中國「經營琉球」可能採行之具體方向或實際作法。

(一)鞏固東亞戰後秩序的「直接利益攸關方」立場

旅日學者殷燕軍認為,抗戰勝利後由於兩岸的分裂,以及冷戰的國際結構等複雜因素,中日兩國之間的媾和問題一直沒有徹底解決。而日本社會則是徘徊在「接受《開羅宣言》、《波茨坦公告》、《聯合國宣言》等國際原則與戰後安排」,以及「修正與挑戰戰後國際秩序和國際法結構」兩者之間。殷燕軍,《中日媾和研究──戰後中日關係的原點》,香港:商務印書館,2019年,頁312。然而,從實際狀況來看,日本政府早已走上戰後秩序的「修正主義」路線,除了美日同盟為了自身利益,片面修改《波茨坦公告》規定的日本領土範圍,將琉球群島「復歸」日本之外,日本與中、朝、韓、俄等國都還有領土糾紛與媾和問題未解決,近年還做出如解禁「集體自衛權」、妄圖修改「和平憲法」等令東亞鄰國不安之行徑。

中國作為二戰亞洲戰區的「直接利益攸關方」,一方面維護自己在戰後秩序中的權益乃天經地義之事,另一方面也是盡區域大國之責任。所以我們必須深刻認識到:所謂的「經營琉球」,不是基於中國的綜合實力在本世紀崛起後,追求利益或影響力擴張之企圖,而應該是以「鞏固應有權益和地位」的一種守成型策略。從前文所述之中琉關係的歷史淵源,以及戰後相關的國際法文件內容中都可以看出,中國「經營琉球」不僅光明正當,更具有戰後國際法與國際秩序相關規定上的高度合法性。

(二)冲繩「去基地化」與東北亞無核化

目前國際社會中的核不擴散機制,主要由1968年簽訂的《核不擴散條約》(Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons,簡稱NPT)為核心之國際法理基礎,再加上七個方面的核軍控或核裁軍之制度化發展,成為維繫機制的七根重要支柱,而其中一根重要支柱就是「無核區」(Nuclear Weapons-Free Zone)的建立。這七根支柱包括:1. 與非核武國家分享和平用途核能科技之「和平原能計畫」;2. 國際原能總署(IAEA)對「和平原能計畫」以及其後對NPT相關規定之監察與支持;3. 從地理區域上禁止核武器的「無核區」之建立;4. 禁止核試驗之相關條約;5. 對發展核武器之原料進行控管所成立的「核供應集團」;6. 蘇聯解體後,為了防止核原料流入恐怖組織或流氓國家,美國在1992年採取的「合作減少威脅」方案;7. 限制或刪減導彈數量與科研發展的相關機制。參見Joseph M. Siracusa and Aiden Warren, “The Nuclear Non-Proliferation Regime: An Historical Perspective”, Diplomacy & Statecraft, Vol. 29, No. 1, 2018, pp. 4-5. 從1969年至今已成功建立了拉丁美洲、南太平洋、東南亞、非洲和中亞五個無核區,另外蒙古國也自行宣布為無核區,且受到聯合國大會決議的認可。

近年來許多政治家、學者也呼籲應該在東北亞設立無核區,且大多數人都認為踏出這一步的主要前提是朝鮮半島的無核化能否取得實質進展,然而,除了朝核問題之外,東北亞區域中核大國的配合以及提供無核國家的安全保證也是推動無核區進程的關鍵要素。如日本學者梅林宏道、鈴木達治郎所言,推動東北亞無核區的路徑,首先是區域中的三個無核國(日本、韓國、朝鮮)所謂的「無核國」是指《核不擴散條約》不承認擁有核武器的國家。因此,儘管朝鮮自2006年起多次進行核試驗,甚至曾試爆氫彈,朝鮮只算是「事實擁核國」,仍非《核不擴散條約》所承認的「法理擁核國」。要宣告自己不發展、不持有核武器之立場,而三個核武國(中國、俄羅斯、美國)必須提供無核國「消極安全保證」,核武國對無核武國提供安全保證之作法源於1960年代NPT談判時期,無核武國家希望在承認五常國家為正式的核武國之同時,這些核武國能向無核武國提供安全保證。最終安全保證雖然沒有納入NPT之條款中,但以聯合國安理會通過之255號決議獲得承認。而安全保證又分為積極與消極兩種,積極安全保證指的是:「核武國承諾,在無核武國受到核武之侵略或威脅時,國際社會與核武國將對其提供援助」;消極安全保證則是:「核武國承諾,在任何條件或一定條件下,決不對無核武國使用或威脅使用核武器」。參見侯紅育,〈核國家對無核國家提供安全保證的由來和現狀〉,載《國際資料信息》2005年第6期,頁27-29、41。還要撤除對區域中無核國提供的核保護傘,或在無核國領土內部署之核武器,然後再透過簽訂條約,將這些措施和立場加以法制化。Hiromichi Umebayashi and Tatsujiro Suzuki, “A Northeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone at the New Stage of the Development in Global Nuclear Disarmament and Non-proliferation”, Korea Observer, Vol. 47, No. 4, 2016, pp. 963-976. 從梅林和鈴木的觀點來看,冲繩的無核化、去導彈化也無疑是建立東北亞無核區過程中的重要步驟,而冲繩的去基地化更能大幅降低美國在地區內強大的軍事存在對朝鮮造成的威脅感。作為區域中的重要核大國之一,中國除了長期堅持「不首先使用」核武器之安全承諾,更應該敦促各國將朝鮮半島和冲繩的無核化、去導彈化「掛勾」在一起,主動促進東北亞地區的和平穩定,為推進東北亞無核區創造先決條件。

(三)貫徹「反霸反殖」的國際道義

從中共建政至今,中國國際關係學界對於中國在國際體系中的角色定位、身分認知,以及與其他國家的互動關係,有過幾次討論。首先是在改革開放後,中國逐漸將自己從「無產階級革命者」轉定位成一個「民族國家」;接著開始將自己最重要的國家利益界定為「和平發展」,並透過參與國際制度、組織來實現這個目標;近年來則進而思考如何扮演好「國際秩序維護者」之角色。Yaqing Qin, “Development of International Relations theory in China: progress through debates”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol. 11, 2011, pp. 231-257. 2017年1月18日習近平在聯合國日內瓦辦事處的演說中提出「建構人類命運共同體」理念,該理念不僅被寫入中國憲法,更在提出一年內被寫入多個聯合國相關機構的決議中,成為中國為全球化新時代的世界政治、國際關係提出的一條新思路。「人類命運共同體」理念的首要價值取向就是國際正義,當中包括強國(或富國)與弱國(或窮國)之間的「平等正義」及「分配正義」。黃真,〈「人類命運共同體」理念的倫理透視〉,載《理論月刊》2016年第11期,頁49-51。以權利義務關係來說,就是要求這些強國(或富國)盡道義上的責任,限制他們的某些權勢;然後賦予弱國(或窮國)更多的優惠權利。

儘管「人類命運共同體」是中國在新時代提出的新理念,但其更具道義性之國際關係不僅包含了中國傳統文化,也是中國總結自己近代遭受西方帝國主義欺凌之經驗,得出的「反霸權主義」與「反殖民主義」之精神。琉球在19世紀遭日本併吞成為殖民地,戰後又持續被美國高度地軍事基地化,1972年竟又「交還」給日本繼續殖民統治,使其長期受帝國主義和霸權主義的壓迫,時至今日琉球人民的人權仍然受到嚴重忽視。聯合國人權理事會2017年針對日本人權狀況的報告指出,日本對少數民族如北海道的阿伊努族裔(Ainu)、冲繩的琉球族裔,以及朝鮮族裔存在嚴重的歧視。並建議、敦促日本必須禁止對少數民族的仇恨言論;以及根據《聯合國原住民族權利宣言》保障阿伊努和琉球人的相關權益,並盡快承認琉球/冲繩人民為原住民族,採取具體措施保障他們對傳統土地和自然資源的權利,確保他們在與自身相關的政策中,享有自由、事先知情的同意權等。參見UN Human Rights Council, “Summary of Stakeholders’ submissions on Japan - Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights”, 23 Aug. 2017: A/HRC/WG.6/28/JPN/3. 石垣島出生的龍谷大學經濟學教授松島泰勝在思考琉球群島與東亞共同體之未來時認為:琉球的基地化和美國強大的軍事存在,不僅使琉球人民長期陷入美日兩國的「犧牲結構」,更是促使東亞各國處於軍事對峙之緊張關係的主要原因。當琉球群島從受美日同盟宰制之「犧牲結構」中抽離出來後,東亞將出現嶄新的、以和平為主軸的國際局面。松島泰勝著,程志寰編譯,〈亞洲國際新關係與琉球獨立密不可分〉,載《遠望》2017年5月號,頁36。所以中國的「經營琉球」方略,實際上正是與「人類命運共同體」的理念相結合,並在東亞區域中對該理念的一種實踐。

 

六、結語

1937年毛澤東在清明節祭黃帝陵的祭文中深刻地分析道:「琉臺不守,三韓為墟」,這八個字雖然簡潔,卻精準地點出了琉球群島(以及臺灣)在東亞地緣政治環境中對中國的重要性。本文主要從地緣戰略和國際安全的角度來闡釋琉球問題與中琉關係,包括琉球群島與臺灣、釣魚島之地緣、國際法理關係,以及琉球群島基地化對中國國家安全、東亞和平穩定造成之威脅與損害,並進一步詳細闡述了現階段中國在東海的「經營琉球」策略之可能方向和應抱持的態度、立場。

本文更試圖將「人類命運共同體」之理念與中國的地緣政治、安全戰略做結合,且認為兩者的關係是相輔相成、缺一不可的。或許會有人認為:在建立全球化價值觀之「全球治理」時代,以及追求「人類命運共同體」理念之對外政策主軸下,探討地緣政治、安全戰略是一種相對「過時」的觀點。實際上,從本文「經營琉球」的分析角度來看,這兩者並不衝突。中國的《易經》提出:「利者,義之和也。」這就是中國人特有的「利益觀」:當大家認同的「義」能和合共存時,才是真正的「利」之所在。中國在追求自身合理合法的東海地緣戰略的同時,當然也能夠同時實踐、貫徹「人類命運共同體」之理念。

在歷史上,琉球王國作為中國天下體系中的藩屬國,自明朝初年起便與中國建立了長達五百年的深厚友好關係。中國與琉球,一個是古代東亞的超級大國、一個是蕞爾小國,卻始終維持長久和平且可持續之雙邊友好關係好幾百年,在這期間,琉球不但高度接受、學習了中國的傳統文化,成為「守禮之邦」,更因為其在東亞海運航線上的樞紐地位而成為富庶的「萬國津梁」。這當中肯定有許多值得國際關係學者探究的理論及外交實踐上之意涵,也是未來中國學者需要進一步深入研究的相關課題。

相對照於1879年以後琉球在美日霸權下的悲慘命運,傳統的中琉關係正是中國國際關係學者文化自信的來源,而琉球人民的未來,自然也當納入我們構築「人類命運共同體」的道路自信、理論自信、制度自信之中。