2022年8月16日
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壬寅年七月十九
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越南挑起第二波南海法律戰箭在弦上

作者 | 高聖惕
高聖惕:武漢大學國際法研究所二級教授

中菲南海仲裁案結束迄今將滿六年,美國最近又再拉攏越南跟中國作對。在南海問題上,越南已完全準備好了,可能複製菲國單方提告中國的模式,採用《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)附件七仲裁庭的強制程序,準備將中國在越南主張的海域內的諸項主張及作為宣判為違反《公約》。本文將探討越南在南海反中之策略與提告中國的可能訴求。


越、菲、馬之反中策略及做法

了解越南針對南海問題可能提告中國的訴求之前,必須先了解越南的南海主張及其競爭對手。越南主張擁有西沙群島及南沙群島所有島礁的領土主權,其南海領土及海洋權利主張,受到中國、菲律賓、馬來西亞等三國的主張壓制。中國不但主張西沙及南沙群島的整體領土主權,還主張擁有東沙群島及中沙群島(包含黃岩島)。菲律賓主張「卡拉延群島」(作為南沙群島的一部分)的領土主權,還主張中沙群島當中的黃岩島,後面這部分跟越南沒有利益衝突。馬來西亞主張南沙群島當中七個島礁的領土主權。顯然,越南跟中國在南海具有全面性的領土爭端,而越南跟菲、馬兩國在南海的領土爭端則是片面的。在美國的合縱聯盟之下,越南、菲律賓及馬來西亞三國遂相互讓步,把中國當成首要敵人。因為中國在南海的領土及海洋主張最為廣泛,軍力也最為強大,若是能夠在「法理上」將中國的勢力逼出南海,越、菲、馬三國就除去了最強大的競爭對手。

越菲馬如何在南海的領土及海洋主張上彼此各退一步,而達到聯手逼退中國的目的?吾人應了解:這三個國家的大陸、群島或是大島都面對南海。換言之,它們即便放棄屬於西沙、南沙、中沙三個洋中群島的海洋權利,還是能夠從其所在之大陸、群島或是大島的海岸線向南海主張200海浬的專屬經濟區(EEZ)和大陸架,以及超過200海浬的外大陸架。亦即:越南可以使用越南的大陸,菲律賓(群島國)可以使用其群島基線,馬來西亞可以使用婆羅洲島,分別主張其海域權利。三國遂將彼此的領土及海洋爭端的一大部分先行擱置,用以否定中國在南海的海洋主張的法律依據(後詳)。因此,三國紛紛用行動或言詞表示:「任何一個南海島礁在《公約》的規範之下,都無權主張EEZ及大陸架,南海的海域也不存在任何國家的『歷史性權利』。」此一關鍵法律主張彰顯在2009年越南與馬來西亞在大陸架界限委員會(CLCS)提交的兩個南海外大陸架外部界限的劃界案(見附圖)、2013-2016年菲律賓向中國提出的南海仲裁案,以及2019年馬來西亞在CLCS提交的南海劃界案中(見附圖)。

具體言之,2009年及2019年三個南海的外大陸架劃界案都是基於越南大陸及馬來西亞所屬的婆羅洲島來主張的,越南不使用西沙群島及南沙群島的整體或個別島礁來主張EEZ、大陸架及外大陸架,馬來西亞也不使用七個南沙群島的島礁來主張這些海洋權利,其法律理由則揭露於菲律賓在南海仲裁案的前七個訴求以及論點當中。那就是:南沙群島任一島礁,包含中國所占領的八個島礁,以及中沙群島的黃岩島,最多只能算是《公約》第121(3)條當中的「岩礁」,因此都不能產生EEZ及大陸架。此外,就《公約》締約國彼此的法律關係而言,中國作為《公約》締約國,在菲律賓的EEZ內不存在「歷史性權利」。因此,中國不能使用南沙群島任何一個島礁來主張EEZ及大陸架,也不能使用黃岩島作此種主張,也沒有主張「歷史性權利」的依據(這也剝奪了南海斷續線作為中國海域主張的外部界線的法律基礎)。想當然耳,其他對於西沙及南沙群島與黃岩島有全部或部分領土主張的國家(菲、越、馬三國)也不應有這種海洋權利的主張,否則難以反對中國的主張。

2016年7月做出的南海仲裁裁決,接受了菲國的所有訴求。該裁決提出的法律依據,亦能服務於越南、馬來西亞及其他反中的域外國家(包含美國,英國,法國,德國,日本,澳洲,紐西蘭等)。然而,嚴格而言,所謂的「南海仲裁裁決」只能觸及菲國群島基線以西200海浬之內的情況(即菲國所謂的「西菲律賓海」),並不能涵蓋整個南海海域。因此,就理論上言,越南大陸以東200海浬內的中越海洋爭端,包含西沙群島的法律地位,並未被南海仲裁裁決所觸及。這就為越南提供了啟動第二波南海法律戰,進一步提告中國的理由。

 

越南極小化中國南海海洋權利的訴求

若要研判越南未來提告中國的訴求,可以參考菲國在南海仲裁案的訴求,因為中越南海爭端與中菲南海爭端沒有本質上的區別。在前述越馬菲三國的「共同抗中策略」的指導之下,越南提告中國的訴求也將著重在「極小化」中越皆有領土主張的南海島礁的「海洋權利」(maritime entitlements)。關於此,有兩大重點。

首先,因為越南主張西沙及南沙兩群島的所有海上地物的領土主權,受到中國的反對。為了剷除中國在南海海域取得主張EEZ及大陸架的法律理由,越南極有可能採取菲律賓第3、4、6、7項訴求的模式,化整為零地將中國在南沙及西沙群島所占領的島礁的「個別法律地位問題」提交附件七仲裁庭加以判斷。這些海上地物可分成兩類:第一類為滿足《公約》第121(3)條的條件的「岩礁」,故而不應主張EEZ及大陸架;第二類為低潮高地,中國不能占領,不能主張領土主權,也不能藉以主張領海、毗連區、EEZ及大陸架,也不能在其中從事吹沙填島的工程。越南將主張:這些低潮高地位於其他國家(而非中國)的大陸架上,屬於他國(而非中國)的大陸架的一部分;既然中國在南海沒有主張EEZ及大陸架的事實與法律基礎,基於《公約》的規定,中國便無權在這些「低潮高地」(屬於外國的大陸架)上興建機場及其他設施。換言之,中國業已建造的機場及其他設施,應予拆除,中國軍人及其他島上人員必須撤離(如此提供搞垮中越關係甚至發生戰爭的火苗)。由於中菲南海仲裁案判定了中國在南沙群島占領的八個島礁的法律地位,越南的部分需求業已獲得滿足,越南提告中國的訴求應該會著重於西沙群島的所有海上地物的個別法律地位。

此外,越南要完成「極小化中國在越南大陸向東延伸200海浬內海域的海洋權利」之前,還需要提出三個主張來補充:

(1)否定中國在這個海域當中的「歷史性權利」,包含「歷史性所有權」的主張。這個訴求類似於菲國在中菲仲裁案中提出的第1-2項訴求。

(2)否定中國使用西沙群島整體來主張領海、毗連區、EEZ及大陸架的海洋權利的權利。這可基於兩大法律理由:首先,越南將主張中國不滿足《公約》對於「群島國」設下的條件;其次,越南將否定習慣國際法規範下存在「大陸國家遠洋群島」的海洋主張作為中國如此主張的法律依據。

(3)否定中國在西沙群島周圍畫出的領海直線基線的合法性,要求仲裁庭宣布中國無權使用該領海基線向外主張領海、毗連區、EEZ及大陸架,同時,中國不能視該領海基線向內的水域為內水。中國此類海域主張的公告違反《公約》,應予撤銷。

 

中越具體海上衝突作為越南的訴求

除了極小化中國在南海的海洋權利之外,越南還將針對中越在南海發生過的具體海上衝突提出訴求,主張中國違反了《公約》的規定。就此,菲國在中菲仲裁案當中的第8-14個訴求值得參考。其重點如下:

首先,越南將尋求仲裁庭確認:在海上衝突發生的海域當中,(1)中國並不享有內水及領海的主權,還有EEZ及大陸架的主權權利;(2)因此,中國不能享有《公約》規定的「沿海國」的主權,主權權利及管轄權;(3)越南才是享有領海、EEZ及大陸架的「沿海國」,享有《公約》規定的主權、主權權利及管轄權。

其次,越南將主張:在這樣的前提之下,中國做了三類違反《公約》的行為。(1)中國非法主張西沙群島直線基線內的水域為中國的內水,非法干涉外國船舶在其中行使公海航行自由;(2)中國非法主張EEZ及大陸架的主權權利及管轄權,非法授權中國籍船舶在相關海域及其海床和底土進行具體的天然資源的探勘、開發行為,包含捕魚及探勘開採石油天然氣的行動(比如說南海石油「九八一事件」2014年5月至7月中國海洋石油981(HD-981)鑽井平台在西沙進行勘探作業,越南政府派出各類船隻衝撞中國設置的警戒區,終未能阻止中方作業,但是越南多地發生打砸搶燒外國企業的嚴重暴力事件,造成中國公民傷亡和財產損失。)。(3)中國在相關海域基於「享有EEZ及大陸架的主權權利及管轄權」的錯誤認知,違反《公約》而派遣中國的執法船執行中國國內法,違反《公約》而取締、騷擾、阻止、甚至處罰越南漁民及石油天然氣的探勘人員在相關海域的捕魚及探勘開採石油天然氣等行為,統統違反《公約》。

第三,越南還將主張:中國在皆為別國的大陸架的組成部分,也就是特定「低潮高地」以及水下暗礁上非法主張領土及領海主權,引發兩國具體海上衝突,妨礙越南行使主權權利及管轄權。中國的作為包含在低潮高地及水下暗礁興建設施、在其周圍海域妨礙越南漁船捕魚、干擾越南探勘開發石油天然氣、妨礙越南執法船的執法維權等,統統違反《公約》。

 

反思

作者在2014年6月參加一場在北京舉辦的南海問題國際研討會,遇到越南外交學院的教授陳長水(Tran Truong Thuy)博士。陳博士在研討會中展示其投影片,細數越南遭到中國「欺負」的種種作為。作者當場向陳博士詢問越南何時提告中國,越南有哪些訴求?陳博士的回答是「越南已經準備好了,將提告中國13點訴求」。之後,作者每回在國際研討會遇到陳博士都問一樣的問題,陳博士的回答都是「越南已經準備好了,就等高層拍板。」

中國當年應付菲國提起的仲裁案時,採取三不政策:不應訴,不承認,也不執行裁決。若是越南向中國提起第二波南海仲裁案,很可能大幅援引中菲仲裁裁決的內容,對於中國極為不利。面對箭在弦上的第二波南海法律戰,中國是否還是採取三不政策,庭外或庭內的法律戰論點如何,如何推翻既有的中菲仲裁案的裁決,此類備戰工程浩大,涉及重大決斷,值得深入思考。

總之,南海不僅蘊藏大量資源,也是中國經麻六甲海峽的能源航線必經之地。美國歷來思考與中國的軍事衝突,都是以臺海與南海為假設衝突發生地(東海釣魚臺則是中日衝突發生地)。但美國已準備好要犧牲臺灣來消耗中國國力,對南海則似仍勢在必得。如果第一、二波南海仲裁案完全否定了中國在南海的主權主張,美國不無可能挾此二裁決作為「法理」依據,在臺海兩岸發生衝突時藉機強力介入南海,接收臺當局占有的太平島、東沙島,在南海建立永久性軍事基地,形成對中國的長期威脅。因此,對於南海權益的法理戰場,中國恐怕不得不正面迎戰。