此次選舉投票前夕，美國白宮副國家安全顧問羅茲（Ben Rhodes）13日在記者會上重申「一中政策」（One China policy）。14日，美國務院發言人柯比（John Kirby）又在記者會上連續說三次「一個中國」，最後敲著發言台說「我們的政策沒變」。在以臺獨為目標的民進黨捲土重來之際，美國堅持至今的「一中政策」意味著什麼？

一中政策有別於一中原則

美國所謂「一中政策」，與大陸堅持的「一中原則」（One China principle）不同。「一中原則」是個法理原則，是堅持在法理上「兩岸同屬一中」。基於此一原則，兩岸關係當然不是「國與國關係」，而是在走向「治權再統一」的過程中，過渡性的「一國兩區」間的關係。所謂「九二共識」，就是對此法理原則的共識，也是兩岸和平發展的政治基礎。至於美國的「一中政策」，只是對「一中原則」的單方政策。迄今為止，美國此一政策的表現為：既不支持、也不挑釁「一中原則」。不支持，所以不促統；不挑釁，所以不支持臺獨。美國的立場就是在其間不斷尋找平衡點。

為什麼美國會形成並堅持這樣一種帶有模糊性的政策？這就要從美國對華政策的發展歷史說起。

兩岸今日的分裂分治，源自於二戰後的國共內戰。美國雖不樂見中共上台，但亦不願為失去人心的國民黨作戰，因此本來寧可坐視中共統一中國，也不願軍事介入。但在1950年6月韓戰爆發後，美國立即提出「臺灣地位未定論」（違反「一中原則」），並下令第七艦隊阻擋中共攻臺。後來美國甚至曾試探「兩個中國」、「一中一臺」的可能性。1969年中蘇發生邊境武裝衝突後，美國開始聯中抗蘇。於是，在1972年《上海公報》中，美國重回「不挑釁『一中原則』」的立場，聲明：「美國認識到（acknowledge），在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。」這段話，就是迄今「一中政策」的起源。

在1978年底的《建交公報》中，美國在英文本裡重申它「acknowledge」（仍是「認識到」）中方的「一中原則」，但是在中文本裡則退讓到讓中方寫成美國政府「承認中國的立場，即只有一個中國，臺灣是中國的一部分」。這可以說明當時美國急於利用中國對付蘇聯，因此做了這個七折八扣的讓步。然而，當美國政府用自己的語言陳述其「一中」政策時，從不用「recognize」（承認）。因此，美國對於「一中原則」始終停留在「事實認知」（不挑釁），從未「法理承認」。

美國堅持不承認「一中原則」，是因不願輕易放棄手中運用多年的「臺灣牌」。如果美國接受「一中原則」，那就必須完全承認「臺灣是中國的一部分」，不能以其國內法《臺灣關係法》來規範它與臺灣的關係，也不能再賣軍備給臺灣，更不能對兩岸統一製造人為障礙（如扶助臺獨）。從19世紀美國勢力進入東亞以來，它的對華政策向來是基於自身的利益，當然不會對中國如此友善。連日本也是在完全被美國占領「馴化」之後，才能跟美國建立如此緊密的同盟關係，何況曾經在韓戰中與美國打成平手的中國大陸？

美國奉行「美國優先」的霸權政策，不准中國復興，因此竭盡所能要牽制中國的發展，而臺灣是自願替美國利益服務的棋子，一旦美國評估使用此棋子的代價太大時，美國便會斷尾求生，屆時臺灣將淪為棄子。

不准臺獨尾巴搖弄美國狗

1991年12月25日，蘇聯解體，美蘇之間的冷戰結束。但中國扛住了1989年的「蘇東波」，在蘇聯解體後自然成為美日同盟在東亞地區的頭號假想敵。日本防衛大學副教授村井友秀在1990年就發表〈論中國這個潛在的威脅〉，首創「中國威脅論」。蘇聯解體後不久，美國國防部在1992年2月起草「防衛計畫指針」（Defense Planning Guidance），將「防止出現區域性霸權」列為目標，實際上就是針對中國大陸。同年8月，美國傳統基金會發表新聞公報稱：「中國大規模的軍事集結對東南亞國家構成威脅，並使中國走向可能與美國衝突的道路」。至此，美、日就「中國威脅」形成共識。在此共識下，長期反共反中、自願供美日驅使的臺灣，其重要性立即提升。9月2日，美總統布希突然宣布售予臺灣價值52億美元的150架F-16A/B型戰機。布希似乎唯恐當時在臺掌權的李登輝不能充分體會此決定背後的「深謀遠慮」，特於宣布前親函告知將批准出售這批臺灣爭取多年的軍售項目。受到美、日政策轉變的鼓勵，李登輝一方面更敢與大陸交流（如此才有「九二共識」及翌年的辜汪會談），另一方面則逐漸暴露其媚日臺獨的真面目，在1994年同時啟動「去中國化」和臺獨教改，使臺灣走上「自我殖民化/再皇民化」的邪路。

但是，美國的對臺政策是要以「最小代價」使臺灣對中國大陸發揮「最大（牽制）作用」，因此其下限是不讓兩岸走向統一（保持牽制作用），上限則是不與大陸作戰（代價最小化）。因此，如果大陸太弱，美國會固守下限、取消上限；反之，如果大陸變強，美國就會取消下限、堅持上限。換言之，美國固然會盡力保住臺灣這顆棋子，但若代價太大時，臺灣也會變為棄子。總之，在華府眼中，臺灣只能為它所用，而不允許它被臺灣所用。這就是「狗」跟「尾巴」的關係：只准狗搖尾巴，不准尾巴搖狗。如果臺灣想把美國捲入一場中美戰爭，則美國就有可能「斷尾求生」。

然而，臺灣藍（獨臺）、綠（臺獨）兩陣營反共反中已成積習，往往只看到美國利用臺灣牽制大陸的意圖，高估了臺灣對美國的利用價值，而忽視美方遇到風險「斷尾求生」的可能。李登輝在1995年利用美國三權分立憲政體制，遊說美國會議員逼白宮發簽證，以現任總統身分訪美，接著又在1996年高調參與臺灣第一次總統直選。大陸隨即實施飛彈軍演，提醒美國鼓勵臺獨的可能代價，使美國首度具體感受到「尾巴搖狗」的風險。後來李登輝在1999年突然提出「兩國論」時，美國就不願為他背書，立即施壓迫使李登輝停止實施。但李登輝在口頭上從未放棄此論，還在2000年總統大選時與民進黨裏應外合，護航陳水扁當選，繼續推行「兩國論」。

陳水扁當選總統，美國立即提高警覺，要求扁就職時承諾「四不一沒有」。但是扁極度狡猾，全不受控，使兩岸關係波濤洶湧，也使中美關係增添變數，被美國視為「麻煩製造者」。最後阿扁搞出「終統」和入聯公投，甚至威脅要戒嚴、停止總統選舉。美國為了避免捲入一場由臺獨挑起的戰爭，只好緊迫盯人，不使阿扁有機會破壞2008年大選，直到馬英九當選就職，才鬆一口氣。

芬蘭化不成只好棄臺

在馬上台後，美國比較不擔心刺激臺灣當局，於是開始思考如何防範「尾巴搖狗」再現。2009年底，美國學者季禮（Bruce Gilley）在《外交事務》（Foreign Affairs）中發表一篇〈並不危險的海峽：芬蘭化的臺灣如何有助於美國安全〉（Not So Dire Strait: How the Finlandization of Taiwan Benefits U.S. Security），引用政大嚴震生教授在1995年發表的〈芬蘭化的歷史經驗與兩岸關係發展之比較〉，主張臺灣應「芬蘭化」，使兩岸關係穩定下來。

所謂「芬蘭化」，就是在兩岸關係上參考二戰後芬蘭和蘇聯的關係：一方面芬蘭保證不在國防和外交上與蘇聯對抗，另一方面蘇聯則保證不侵犯芬蘭。換言之，以「臺灣保證不搞臺獨」，來換取「大陸保證不對臺動武」，美國就可從兩岸摩擦中抽身。基本上，這是美國學者李侃如（Kenneth Lieberthal）在2004年提出的「中程協議」（Interim Agreement）的翻版，只是參考了歷史上具體存在的芬蘭為例，至少對臺灣較有說服力。

如果「芬蘭模式」是以「國與國關係」為前提，大陸當然不會接受。但就其實質（臺灣不獨、大陸不武）言之，兩岸未必不可談。可是馬英九怕得罪臺獨，其「三不」是以「不統」為前提，不敢在「一中原則」下就其政見中的「和平協議」與大陸進行政治談判。結果，馬錯過了剛上任時民意支持度最高的時機，「和平協議」終成泡影。對此，嚴震生教授早在2010年初評介季禮的倡議時即指出：「臺灣缺乏芬蘭政府與人民在『芬蘭化』方面的共識，因此若是未來再有政黨輪替，臺灣海峽仍有可能成為危險的海域。」六年之後，不幸言中！

前（2014）年「九合一」選後，民進黨捲土重來之勢已極明顯，美國政界、學界感到阿扁時期的「尾巴搖狗」惡夢再臨，紛紛倡議降低對臺灣的承諾以避風險（此即所謂「棄臺論」）。今（2016）年選前，美國卡托研究所（Cato Institute）的資深研究員卡本特（Ted Galen Carpenter）在1月6日、7日連發兩文。在第一篇〈中國是否應考慮對臺的「芬蘭選項」？〉（Should China Consider the “Finland Option” for Taiwan?）中，他建議大陸接受臺灣「有束縛的獨立」（independence with a leash），但是相對的，大陸可能會堅持在臺灣島上設置海空軍基地，以確信臺灣不會再成為其國防威脅。但是大陸不會接受任何形式的「法理臺獨」（即使有「束縛」），臺灣民意又不可能接受解放軍駐臺。卡本特知道兩岸接受此議的可能性不大，於是他在第二篇文章〈中國會在何時體認到它的對臺策略失敗？〉（When Will China Realize Its Taiwan Strategy Failed?）中直接指出：大陸對臺政策的錯誤在於誤以為「經濟交流可以改變政治認同」，於是不斷對臺灣讓利，卻坐視臺灣日益綠化；一旦在蔡英文上台後，大陸體認到原有對臺政策失敗，則兩岸關係發生危機的機率增加；因此，他建議美國應考慮是否改變《臺灣關係法》裡的對臺承諾，以求脫身。換言之，如果最佳選項（臺灣「芬蘭化」）不可行，美國的次佳選項便是「棄臺論」。

美國用臺獨  但不為臺獨所用

美國白宮副國家安全顧問羅茲在本月13日記者會中，除了表示美國支持良好的兩岸關係，緊張升高不符合兩岸任一方的利益，並說對於臺灣此次大選希望看到選舉完成，並尊重其結果，「這都會在我們的『一中政策』，我們（與中國）三項公報的範疇中發生。」（This will take place in the context of our one-China policy, our three communiques.）這一次，羅茲違反了美國的官方慣例：完全不提《臺灣關係法》。從中，我們可以嗅到「棄臺論」的味道。

總之，美國基於其「一中政策」，雖然不積極促統，但也不願挑釁「一中原則」。蔡英文此次二度參選總統，仍不承認「九二共識」（一中原則）。但美國態度不像2012年那次選舉時直接對蔡施壓，而只是呼籲她對此表態。顯然美國這次樂見民進黨取代國民黨，以便用臺灣的「民意」逼大陸容忍臺獨執政（狗搖尾巴）。但是，美國同時也會積極避險，一方面在蔡當選後派出特使穿梭兩岸，另一方面也會對蔡英文施壓，要蔡承諾不踩法理臺獨紅線（防範尾巴搖狗）。如果民進黨不能把握美國「一中政策」的限度，且大陸堅持「基礎不牢，地動山搖」，則美國也不無斷尾求生的可能。