2021年4月19日
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辛丑年三月初八
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川普當選對「美式民主」的挑戰

作者 | 主筆室 主筆室 : 《遠望》雜誌

今(2017)年1月20日,唐納.川普(Donald J. Trump)將就任第45任美國總統。但是,去(2016)年11月投票結果帶來的震撼、懸疑及紛爭並不會因此塵埃落定。全世界對於川普能否做到其競選口號「讓美國再度偉大」(Make America Great Again),恐怕爭議遠大於信心。然而,大概無人會否認:這位政治素人出任世界唯一超級大國的總統,對各方來說,都將是一大挑戰。

川普當選所帶來的最大挑戰正是朝向所謂「美國式民主」。作為全世界第一個基於成文憲法的憲政體制,美國政體本來就有許多不足之處。但是,去年這場總統大選幾乎集中體現了美國憲政的所有制度性、結構性的缺陷,使我們不禁懷疑:等川普任滿下台時,「美式民主」到底還剩下多少可供推崇的「優點」?

 

總統制惡化社會分裂

美國憲政體制最嚴重的問題是其總統選舉具有「零和賽局」(zero-sum games)的性質,政治鬥爭容易激烈化,傷及社會整合。其制度性的原因有二:一、美國憲法以總統一人掌握行政大權而不向合議制的國會負責,於是使「誰領導政府」之爭成為「勝者全拿」的競賽,贏得總統大選的政黨才是「執政黨」;二、美憲把國家元首(head of state)和政府首長(head of government)合而為一,使總統不但掌握施政大權,也對國民和國際社會代表國家,於是總統人選又涉及到難以妥協的認同與尊嚴問題。以上兩點,使政客為了贏得總統選舉,常不擇手段,甚至不惜操弄族群政治,使政策之爭惡化為認同之爭,造成撕裂社會、惡化矛盾的結果。對於多元族群社會,這種憲政制度往往帶有極高的社會成本。在這次美國總統大選中,此一弊病完全顯現。

根據去年6月的人口統計,「正港」的美國白人(不包含講西班牙語的「西裔」拉丁美洲移民)正逐漸成為少數。新人口普查顯示:55歲上的美國人中4分之3為白人,18到34歲的美國人中只有56%為白人,在未成年的美國人中白人已低於50%。於是,薪水階級的美國白人感受到人口不斷增長的西裔、非裔和亞裔的「威脅」,使族群關係越來越緊張。這就給了總統選舉的候選人炒作族群政治的誘因。在去年大選中,由於兩位候選人都有道德操守瑕疵,不易在政見和人品上拉開距離,於是都採取負面競選策略,幾乎是以「不共戴天」的態度要把對手打成「非我族類」的代表。例如,川普就針對中下階層的白人選民,不斷在族群議題上煽風點火,把墨西哥人說成強暴犯,要在美墨邊境上建一堵墻,還主張禁止穆斯林進入美國,然後揚言要把敗選的對手送進監獄;希拉蕊也不遑多讓,刻意拉攏西裔和非裔選民,並把川普的半數支持者稱為「遭人唾棄之輩」,斥之為「種族主義者、性別歧視者、恐同者、排外者、仇恨伊斯蘭者──只要是你想得到的」。雙方在各趨極端的族群動員中,使美國社會中的族群對立升高,並表現在投票行為上。

根據投票日的出口民調,白人中58%支持川普,只有37%支持希拉蕊;西裔選民中希拉蕊贏得65%,川普只有29%;非裔選民則有88%投給希拉蕊,只有8%投了川普。於是,雖然希拉蕊憑著西裔和非裔選民的支持撐過了一波波的醜聞風暴,但最後還是輸給了得到大多數白人支持的川普。但是,川普慣於發表種族歧視的言語,還曾得到一家三K黨報紙背書(儘管他自己表示不同意),可以想見他的當選將使美國的少數族裔如何震驚。出口民調結果就顯示:將近4成的美國人表示,他們會對川普當選感到害怕;其中投給希拉蕊的選民中92%有這樣的恐懼。在西裔、非裔、穆斯林、移民、女性和其他感覺被川普醜化或妖魔化的族群中,這種焦慮特別強烈。於是,大選一結束,川普的勝選就燃起各地選民怒火,「反川普」遊行示威行動橫掃芝加哥、紐約、洛杉磯、費城、波士頓、華盛頓、西雅圖等10個城市,還從街道延燒進校園,不少大學老師為支持學生參與抗議行動,甚至宣布將考試延期。參與為惡的希拉蕊在選後不得不承認:「這個國家比我們想像的更加分裂」。但族群政治的烈火一旦點燃,就很難善了。未來至少4年,美國社會的分裂恐怕只會惡化,不會減緩。

 

民粹政治敗壞風氣 失去民心

在美國這樣的大國舉行全國單一選區的總統普選,本來就很難進行理性的政策辯論,而容易流於民粹炒作。尤其此次大選兩黨候選人的品格都有嚴重問題,於是都採取負面競選策略,雙方互相攻擊抹黑。其結果,使選民對兩人都失去信賴。根據去年9月的民調,有34%的美國人認為希拉蕊「誠實」、「可信」,而只有33%這麼看川普,兩人在伯仲之間。但是,經過美國聯邦調查局重啟希拉蕊涉及的「電郵門」調查,去年11月選前進行的蓋洛普民調就顯示「信賴」川普的比例已升高為36%,超過希拉蕊的32%。《華盛頓郵報》與ABC新聞的選前追蹤民調也顯示:在誠信度方面川普已以46%比38%,領先希拉蕊。從這些民調數字,我們一方面可以看到美國選民面對兩個爛蘋果的無奈,也可以看出選民在「偽君子」和「真小人」之間寧取後者(於是使川普逆轉勝)。可是,這兩位怎樣都算不上是正人君子。有如孟子所言:「不仁而在高位,是播其惡於眾也」;「上無道揆也,下無法守也;朝不信道,工不信度;君子犯義,小人犯刑。國之所存者,幸也。」

由於全民普選總統這種「美式民主」容易流於民粹與比爛,使君子難以出線,再加上族群政治積重難返,估計未來美國的政壇及社會風氣只會日益惡化。而美國這種不能解決實際問題的民粹選舉早已失去選民民心,並表現在長期偏低的投票率上。美國智庫皮尤研究中心(Pew Research Center)指出,在經濟合作暨發展組織(OECD)國家中,美國的投票率低於所有會員國的平均值。相較部分國家在最近一次選舉中的投票率,如比利時87%、德國66%及英國的61%,2016年這次競爭激烈、花樣百出的美國總統選舉的投票率仍只有56.9%,甚至低於2004年(60.7%)、2008年(62.2%)和2012年(58.6%),而僅高於2000年的55.3%。過去政治學者常以選民對現狀大體滿意為由來解釋美國的低投票率。但是,現在的美國經濟、社會問題層出不窮,除了無力感及疏離感,已很難解釋為何投票率仍然如此之低。

如果美國的憲政體制無法產生德才兼備的政治領導人,那麼未來恐怕只能透過美元霸權與軍事霸權將其國內問題轉嫁給國際社會。「美式民主」將越來越不能充當美國對外的「軟實力」。

 

美式民主其實不民主

如果「民主」的核心意義是「多數決」,那麼這次川普當選,再度證明「美式民主」並不民主。去年11月8日的投票結果,川普和希拉蕊的得票率分別是45.97%和48.06%,後者比前者高出2.09%。但是,美國的總統選舉制度實際上是間接選舉,最終結果要看各州選出的「總統選舉人」中何方居於多數,而川普在全部538張選舉人票中,獲得沒有任何爭議的304票,高於希拉蕊獲得的227票,於是順利當選。這種「少數派總統」(minority president)在美國歷史上早有先例。上一次是在2000年大選,民主黨的高爾所得的選民票比小布希高0.51%,但選舉人票則以266票輸給後者的271票,於是由小布希當選。這種選制對當選的「少數派總統」的正當性是有妨礙的。這次選後,許多選民手持寫著「川普不是我的總統」的標語牌上街抗議。未來當川普總統宣布高度爭議性的政策或言論時,他還會面臨類似的抗議。美國這種民主正當性不足的「憲政」,只會增加追究政治責任的困難。但是此一選制(如同美國總統制的其他弊病)歷經多年為人詬病,卻很難改變,抬高了全民共同負擔的政治與社會成本。

然而,如果「民主」的另一層含意就是能清楚辨識人事與政策成敗的政治責任歸屬,並有效問責,那麼美式總統制的真正結構性危機其實還未發生。依據美國憲法,其總統與國會兩院是三個各自獨立的憲政機關,彼此牽制,並各自向選民負責。但任何法案或政策要能順利實施,都需要這三個憲政機關間具備某一程度的合意。於是,當這三個機關分屬於兩個(或三個)政黨時,任何法案或政策的成敗都變得難以究責,甚至可能造成政治僵局,而使政府停擺。過去曾經發生幾次因國會不通過預算而導致聯邦政府某些機關停止辦公。若在危機時期發生這種僵局,則必然造成嚴重的憲政危機,甚至可能威脅憲政秩序的存續(如果發生在小國,還可能危及國家存亡)。目前因為國會兩院都是共和黨居多數,因此即使川普未獲多數選民或民意支持,還不至於發生危機。但是下一次期中選舉後,若共和黨失去國會任何一院的多數地位,以川普行事作風之魯莽,以及兩黨間因此次選舉加深的嫌隙,府院之間的衝突便極有可能發生。屆時,一個府院分裂的聯邦,統治一個族群分裂的社會,美國憲政體制隨時可能步入驚濤駭浪。

 

美國總統制充滿意外風險

川普的當選,還有一個令人不安的因素:以往當選美國總統的人,起碼當過國會議員、州長,或部會首長,但川普是政治素人,毫無從政經驗。並且,由於他出身商界和電視圈,更像在商場廝殺牟利的企業家和信口開河的名嘴,而欠缺負責任的政治領導人素質。以上這些特質都使人對他出任掌握全世界最強大核武器庫的美國總統難以放心。不過,在美國的總統制下,這種「半路殺出的程咬金」本來就是理論上的可能,只是川普讓它成為事實,才凸顯了此一問題。

在像英國那樣的內閣制國家,一個政治人物在出任首相前,通常已經有一段國會議員甚至內閣閣員的資歷,對全國性的內政外交事務並不陌生,而且選民也對他的人品、風格、政見已有認識。並且,即使執政黨輸了選舉,其黨魁也只是不再擔任首相,通常仍然在國會裡以反對黨領袖的身分,率領影子內閣,繼續問政。總之,在內閣制國家,除非小黨林立導致內閣不穩,才有可能出現政壇「黑馬」,否則政治人事與政策的延續性很高,選民不用擔心意外變天。

反之,由於民意本來善變,民粹政治無法講理,加上美國總統選制的複雜,使「美式民主」變數特多,常出現黑馬。不過,像川普這樣流氓氣十足、不按牌理出牌的黑馬,仍然令很多人難以接受。

前已言之,許多美國人對川普主政下的未來充滿疑慮。如果我們看看他那一堆不知真實性和可行性如何的具體政見,大概全世界沒幾個人可以高枕無憂。根據綠媒《自由時報》的整理,川普的十大政見有:建立美墨邊境圍牆(目的是隔阻非法移民,並且要墨西哥支付經費)、禁錮希拉蕊、遣返1100萬非法移民、廢除歐巴馬的健保政策、打倒伊斯蘭國(ISIS)、退出跨太平洋夥伴關係協定(TPP,但這個協定國會尚未通過)、擴大槍枝合法化、嚴格限制敘利亞難民進入美國、禁止穆斯林進入美國、退出巴黎協定(因他不信全球暖化的事實)。此外,他在選後還揚言要改變「一中政策」(除非能就包括貿易在內的其他事項與中國達成協議),並要大幅提高核武能力(「直到全世界恢復理智」)。

不僅他的上述政見中某些內容令人瞠目結舌,他還在人事安排上令世人「耳目一新」。雖然他廣受中低階層的白人支持,但是據網路媒體《石英》(QUARTZ)報導,川普公布的前17位閣員的財富超過了美國最貧窮的4300萬個家庭,相當於超過了美國33%的家庭財富總和。這將是美國史上最富有的內閣。大陸《觀察者網》作者于聖明指出:川普的內閣除了商人富豪多以外,軍人出身者也很多。除了本應由軍人擔任的參謀長聯席會議主席外,川普的國防部長、國土安全部長、國家安全顧問、中情局局長都由退役軍方將領擔任,他的內政部長也有在特種部隊服役23年的紀錄。

川普點名如此多的商人與將領組成其內閣,勢必影響其執政作風。川普本身就是商人,講究現實物質利益,而不在意道德或其他價值。至於他重用軍人,則正是他主張「以實力達到和平」(Peace through strength)的表現。誠如英國人常用來批評美國黷武嗜好的諺語所云:「當你手中有一把鎚子時,什麼問題看起來都像是釘子。」商人川普如此重用軍人,可見其政府將褪去普世價值的偽裝,赤裸裸地以威脅和利誘來面對這個世界──包括美國境內的弱勢群體,以及國際上的其他所有國家民族。

平心而論,希拉蕊雖然人品相當惹人厭,但一般公認她起碼是主流政治圈出身的政客,比較知道並願意遵守國內和國際的政治遊戲規則。這也是為什麼各國媒體及政壇多預測並期待她會勝選。但是,美式民主下,「選情」也不從人願,川普畢竟當選了。於是,全人類都必須跟美國的弱勢族群一起面對未來的不測捏一把冷汗。

一個全球性的核武超強,其實施超過兩百年的憲政體制越來越無法選賢與能,其總統大選最後竟然落得由兩個令人不敢恭維的政客來角逐,而且其結果居然還與選民的民意相反!這樣的「民主選舉」,與純憑運氣的抽籤有何差別?然而,美國人把可以決定人類命運的大權交給如此不合道理、難以預料的「民主程序」來決定,最後落到川普這樣一位只會炒作民粹、毫無大國政治領導人素質的土豪加名嘴手上。如此荒腔走板的「美式民主」,已經不只是美國一國的憲政問題,更是全人類的公害。

 

以美式民主為鑑

1911年武昌起義發生後,立憲派領導人康有為看到當時主張共和者多主張美式憲政,就曾舉中南美洲國家模仿美國總統制的後果為例,指出:「(內閣制國家)爭總理大臣者,不過兩黨人以筆墨口舌爭之,…與專制世之易『相』無異。而(總統制國家)爭總統者,兩黨列軍相當,驅國人之屬於黨者相殺,每爭總統一次,則死國民無算。夫立總統不過為國民之代理而已,乃為一代理而死國民無算,其害大矣,則反不如有君主而不亂之為良法也。」但是,言者諄諄,聽者藐藐。結果大陸在民國時期,共和兩次傾覆,內戰難以終止,民主憲政也始終建立不起來。

抗戰勝利後,在國內外因緣際會之下,立憲派傳人張君勱抓住機會,再度領頭起草了一部內閣制的憲草(僅保留「五院制」的外型)。國民黨領導人蔣介石為了爭取美援,不得不於1946年11月28日將此草案提出於制憲國民大會,還做了如下的說明:「五權憲法(按:指「五五憲草」)的中央制度,可以說是一種總統制,行使政權(按:指公民權)的人民,如果沒有掌握政權的能力,對於治權(按:指政府權)不能有適當控制,則總統權力過分集中,必致形成極權政治,這種政治,不合於現在時代,而且有害於中國,有害於中華民族。」這可能是蔣介石一生對憲法問題說過的最正確見解。可是,他並無誠意遵守這部《中華民國憲法》,仍然違憲建立了其父子兩代的個人獨裁。

蔣經國過世後,李登輝接任。為了搞臺獨,他不斷修憲,不但把「總統」修成有權無責,而且要搞直接民選。就在這時,美國政治學者羅伯特‧道爾(Robert Dahl)於1995年接受臺灣媒體訪談,指出:「總統制缺點太顯著,拉丁美洲國家飽受其害。反對美國式總統制的學者,更反對其他國家模仿美國式的直選總統。總統制傾向把權力集中於一人,而總統容易走上專權濫用道路。即使在美國,不少總統宣稱,因為總統經由全民選出,因而擁有全民授權,能夠代表整個國家,是國家象徵。但這種說法根本是虛假的誇言。美國實行總統制已經積重難返,其他新興民主國家,實在不應輕易模仿美國直選方式。」可是,李登輝一意孤行,終於在1996年當選「民選總統」。從此,臺灣走上民粹政治、「民主內戰」(李登輝語)的不歸路。如今川普當選所凸顯的「美式民主」問題,除了「總統選舉人」外,無一不在臺灣原樣演出。去年蔡英文當選後,也把臺灣帶入危疑動盪之境,至今看不到出路。

最後,有自信的中國人應該看到:川普當選動搖了「美式民主」的說服力,對中國挑戰則是提供了一個良機。我們一方面以惡質的「美式民主」和臺灣的「民主內戰」為鑑,中國未來的政治體制改革決不能採「國家主席直接民選」的辦法。只要中國能在「美式民主」大幅貶值時,逐步將自己的體制健全化、制度化,既把權力關到籠子裡,又能保證選賢與能、有效應對中國與世界的實際問題,我們就能在制度競爭上掌握話語權。